第 6 章 政策背后的问题：公平与效率
在第4 章和第5 章，我们回顾了政府代表人民所做的（或者不能做的）各种事情。在本章中，我们将从政府“实际做的是什么”转向政府“应该做什么”，即从“实然”转向“应然”，因为我们要审视政策制定的伦理和道德基础。这些政策背后隐藏着哪些考虑呢？一个国家应当做什么，这个国家的领导人和人民应该考虑哪些事情呢？如果你是一个国家的领导人，你会倾向于哪些政策呢？①对于人们来说，国家政策似乎有两个显著特性：（1）政策应该是“公平的”（just）——即国家应该给予公民他们应得的东西；（2）政策应该是“有效的”（effective），即用最小的成本生产最多的产品。你可能会说，这两种标准都具有多面性，很难下定论。另外，这两个标准之间有时也会出现冲突，因为最“公平的”并不一定是最“有效率的”，反之亦然。要想搞清楚哪些因素可以让一个政策变好，而哪些因素又能让一个政策变坏，这确实是一门艺术。即使所有人都是善意的，他们之间可能也会经常得出关于政策的不同结论。在本章中，我们要分析的主要问题是，什么因素决定了一项政策是否“公平”，是否“有效”？也许，对一项政策进行最终评价是非常复杂的。
6.1 公平问题
公平（justice）的定义是什么？人们应该得到“他们应得的”，这句话是什么意思？公平就是均等地对待每一个人吗？显然不是，因为我们知道，在很多情况下，均等地对待每一个人，似乎也并不公平。例如，如果你很努力地写论文，但是你的导师决定给课堂上所有人一样的分数，这似乎就不公平。因为你很努力，而其他人偷懒，但是所有人得到了同样的回报，这对你就是一种不公平。由于班级中的每一个学生付出的努力不同，因此他们应该按照贡献程度得到回报，这才叫做公平。在下面这个例子中，我们需要考虑的东西又不一样了。在一个非常冷的下雨天，假设有六个人都在角落里等车，而其中的一个人哮喘发作了。进一步假设，有一辆车驶过这里，但是这辆车最多只能搭载一位乘客。“均等”意味着这六个人应该通过抽签决定谁应该坐车。然而，“公平”意味着应该先让哮喘病人上车，因为与其他人相比，他在阴雨的天气中更难熬，状况更糟糕。在这种情况下，公平似乎意味着，最有乘车需要的人，应该得到特殊的对待。
那么，公平是应该只根据贡献（contributions）来确定，还是只根据需要（needs）来确定呢？虽然两者都是公平的重要因素，但是两者都不能单独成为公平的基础。
“贡献有多少”的判定也存在很多问题。许多情况下，人们的贡献与其说是美德，不如说是运气，当只是根据那些“幸运的”贡献来对其进行回报时，我们通常会对此感到不忿。我们继续上面的分数实验，假如你非常努力地写论文，但是你的一个朋友，智商很高，仅仅花了一个晚上的时间，一边喝着啤酒一边写着论文，最后的分数却比你高，你会怎么想呢？你可能会对这两个分数的公平性百感交集。按照相同的思路，萨米·索萨（Sammy Sosa）作为一名棒球运动员，他的肩膀和背部具有天生的优势，帮助他完美地完成击球，凭借这些他可以拿到非常高的工资。这是公平的吗？一个居住在西弗吉尼亚州的工人与一个居住在康涅狄格州的工人拥有同样少的就业机会。这是公平的吗？因此，只有贡献也不能为公平提供足够的标准。贡献可能包含幸运的成分，因此我们很难知道一个人具体应该得到多少回报。只看到贡献，也会导致我们忽略关于“需要”的问题。即使那六个人里面，有四个人拦下了一辆出租车（比另外两人的贡献大），但如果有一个人不上车，而是为哮喘患者腾位置的话，我们可能也认为这种做法是“公平的”。
如果我们仅把需要当作公平的标准，也会出现同样的问题。和“贡献”一样，“需要”的判定也是一件棘手的事情。我们并不总是那么肯定，需要是否应该得到回报。如果办公室的某些职员——由于在购买房屋时运气差（或者判断失误）并且有欠款还没有还掉——在经济上有困难，那他们是不是应该比办公室里其他没有经济困难的人得到更高的薪水？是不是为人父母的员工应该得到更多的薪水，因为他们需要抚养孩子？这对于做同样工作的单身员工来说是不是不公平？如果只把“需要”当作公平的评判标准，这就意味着“贡献”因素将被忽略。最后我们回到那个关于分数的例子，如果导师只是根据每个学生的需要——展现“积极的自我形象”——为论文打分，而不考虑论文的实际质量，那么你会有什么感受？
因此，公平是一个非常复杂的问题，它包含了一系列决定因素，这些决定因素之间，又总是互相冲突的。因此，我们就需要对各种因素很好地平衡——人们所做的贡献、人们的不同需要；甚至这隐藏着另外一层意思，即人们不应该被过于均等地对待。这些不同的因素，不仅需要得到平衡，而且每个因素其实都模糊不定，很难界定。
这并不意味着公平是一个无法操作的概念，只是说比较困难。我们对于某些事物是否公平都有很强烈的感觉，人们在这些方面达成了许多共识。如果不是这样，那么我之前所举的例子，对于每个读者来说意义就大相径庭。当我们对一个公平问题持有不同态度时，我们必须深入问题，找到分歧所在。不同的人，可能会以不同的方式对贡献、需要、均等的必要性等概念进行权衡。此外，人们对于精确描述需要、贡献、均等的类型和程度也意见不同。许多人可能认为，给萨米·索萨高薪是公平的。这些人里，有人说萨米·索萨为数百万人带来了娱乐，所以应该拿到这份薪水；有人说萨米·索萨作为黑人，拿到这笔高薪是很公平的；有人注意到萨米·索萨打棒球的职业生涯很有限，因为他在30多岁就得退役，因此他拿到高薪是公平的。
公平是一个复杂的问题，但这是一个我们可以讨论的问题。人们在评价贡献、需要和均等的必要性时，会选择哪些不同的方式？我们可以寻找到这些方式，并对其进行检验。此外，如何权衡这三个概念之间的关系？我们也可以进行检验。因此，我们至少可以对政策的公平性进行分析，使分歧得到解决。
6.2 公平的另一个方面：程序正义
在前一节中，我使用的方法属于“实质正义”（substantive justice）的大范畴。实质正义这个概念强调，人们获得了他们所需要的东西，或者获得了他们应该得到的东西。事实上，对于我来说，这是公平的核心概念。然而，公平的问题非常复杂，远远超出了我在前一节中所列出的需要和贡献之间的各种紧张关系。公平是一个非常有争议的概念，是生命和人性的核心哲学问题。另一种对公平概念的描述，主要指决策程序中的公平，这与前一节不同，这个概念并不太强调与公平分配相关的问题。程序正义（procedural justice）也是一个复杂的概念。我会在本节中提出程序正义所涉及的一些问题：（1）政府行动是否是“专制”的；（2）特殊的基本权利是否受到了侵犯；（3）是否存在特殊的高于一切的社会需要。
专制政策与程序正义
如果政府可以任意地作出和传达决策，即受到决策影响的人，在决策作出之前不知道应该期待什么，也不知道决策的依据是什么，那么政府的这种行为就属于专制（arbitrary）。为惩罚或奖励特定的个体而作出的决策，属于专制的决策。例如，高速公路的巡警在执法过程中，有时可能会对外观灵巧、颜色鲜艳的跑车的司机特别严格。有的执法者可能会依据种族来判决或做出相关决策，这是一个更加可恶的例子。这些都是专制的行为。还有另一种情况是，当借阅者不能按时还书时，图书馆管理员因为借阅者“表达了愧疚”而允许其不缴纳罚款，这也是专制的行为。在一些独裁国家，如纳粹德国或伊迪·阿明（Idi Amin）时期的乌干达，一个人可能因独裁者对其怀恨在心而被杀害，这是最可怕的专制与恐怖。
是否专制以及是否实质正义，这是两个完全不一样的概念。一个我们认为在实质上不公平的政策，可能并不是通过专制的方式制定的。（例如，在很多人看来，对巧克力征收重税的做法可能不当，但如果这种税收政策在制定时符合宪法规定的程序并且适用于每一个人，那么它就不是专制的行为。）另一方面，即使是专制性的政策，也可能会导致在我们看来符合实质正义的结果。然而，尽管一项专制政策的结果，可能在实质上是正义的，然而这种政策本身依然是缺乏正义的。
程序正义的概念的发展，有助于限制当权者作出专制的决策。程序正义的理念要求决策者在制定政策时必须始终遵循一定的标准程序，如果在制定某个给定的政策时没有遵循这些程序，该政策则应该被视为无效。这可以防止决策者任意行事，因为他们希望看到自己的政策持久有效。为避免政策无效，他们制定政策时会遵循已定的标准程序。
此类型的标准化涉及一些成本，因为它牺牲了政府的灵活性，它也无法规范所有领域的政策制定。英国、美国、加拿大特别强调刑事审判中的程序正义，因为这些国家在历史上就对保护公民免受政府不公平起诉的问题特别关注。在英语国家的刑事审判中，程序正义包括以下内容：
1.人们不可被指控犯罪，除非他们在实施犯罪前已经能够明白法律的存在及其含义。
2.人们被指控犯罪时，他们有权知道自己会被指控犯什么罪，有权知道指控的证据是什么，有权收集并提出自己的证据以反驳指控。
3.法官必须无私、不带偏见、专注。
4.一旦作出判决，必须提供后续的复审或复核方法。
5.如果美国、加拿大或英国的法庭在审判时违反了上述条件中任何一条，某些特殊情况除外，该审判被裁定无效。
对于其他领域的政策，如设置规定、分配入学人数、征税等，仍然应遵守程序正义的基本精神，即政策制定不是恣意的，但通常不会有如此精确严格的规则维护程序正义。
……
展开
