刘锐，甘肃定西市人，国家行政学院法学部教授，民商经济法教研室主任，民商法学博士，美国乔治城大学法律中心(GeorgetownUniversityLawCenter)访问学者(2011.9-2012.8)，原海南省五指山市副市长(挂职，2013.12-2014.12)，中国保险法学研究会常务理事，中国土地矿产法律事务中心学术委员会、专家咨询委员会委员，中国保险行业协会机动车辆保险专家咨询委员会委员，北京仲裁委员会仲裁员，北京市海淀区行政复议委员会委员。出版《中国机动车强制保险制度研究》《领导干部决策必备的法治思维》等5部著作，发表学术论文50余篇，主持国家社科基金项目及国务院国资委、国土资源部等委托课题10余项。

　　《领导干部法治思维十讲》采用干部教育培训讲坛的形式，突出问题导向，区分法治思维能力基础篇和法治思维能力提成篇，根据逻辑和实践中的重大问题分讲布局。上篇主要解决领导干部为什么应当具备法治思维以及领导干部应当具备什么样的法治思维。领导干部应当具备规则性思维、合法性思维、程序性思维、权义性思维和权责性思维等五个方面的法治思维能力。基本要求是：先立规矩后办事，立好规矩再办事；合乎法律文本的具体规定，合乎法律的目的、原则和精神，正确对待“恶法”；要有程序，且程序应正当；以权利、义务为工具去审视、调整社会关系，处理社会矛盾，认真对待权利，切实履行义务；有权必有责，权责要相当。下篇围绕如何提高领导干部法治思维这一主题，分析现状、找准问题、提出对策，对如何处理改革、发展、稳定与法治的关系等重大问题给出全新解读，为领导干部依法行政及决策提供指导。

　　★各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部要做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国一起努力，在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家上不断见到新成效。
　　——习近平

　　★把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。
　　——习近平

　　★正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现。
　　——法律格言

　　★一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。
　　——【法】卢梭

　　一、领导干部为什么要具备法治思维
　　(一)法治时代要求领导干部要有法治思维
　　从历史来看，1949年之前的中国虽然也有过法治的主张和探索，但总体来讲属于人治应该没有太大问题。新中国的60多年基本可以“一分为二”：前30年也有过短暂的“法制小阳春”，但基本面是人治，“文革”期间更是“无法无天”;后30多年的总体脉络是逐渐向着“依法治国”目标前行，但也不乏“曲折”、“折腾”。法治建设还存在许多问题，例如立法的科学性不够，针对性、可操作性不强，部门化倾向、争权诿责现象较为突出;有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，“三个至上”(党的事业至上、人民利益至上、法律至上)、“三大效果”(政治效果、社会效果与法律效果)一度成了部分领导干部和司法人员干预司法、任意司法的挡箭牌;部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。
　　回顾新中国的历史，我们既为建国初期的建设成就，尤其是改革开放以来中国的发展速度自豪，但也不应忘记“无法无天”的惨痛教训和改革开放以来因为法治没有及时到位所造成的损失、问题和累积的矛盾，姑且不说“大跃进”、“十年浩劫”。原全国人大常委会委员长吴邦国曾说，我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。世界银行估计，“七五”到“九五”期间，中国投资决策失误率在30%左右(西方发达国家只有5%左右)，资金浪费及经济损失在4000亿~5000亿元。 为什么会造成决策失误?原国务院总理温家宝说：“主要是决策权力过分集中于‘一把手’，一些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身，监督机制和责任机制不健全，听取群众意见和专家咨询论证流于形式、走过场。” 2007年时任湖南省省长的周强在接受人民日报记者采访时说：“一个重要原因就是没有依法。个别地方领导干部仍然习惯于依靠长官意志和简单的行政命令来管理经济、社会和文化事务，在决策中搞地方保护主义、部门利益至上，损害了国家法律和政策的统一。” 另外，改革开放以来，由于立法不统一、不配套，不依法行政、不公正司法等所累积的社会矛盾、引发的群体性事件，耗费了太多的社会资源，也给社会和谐稳定蒙上了阴影，尤其是逐渐养成的“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的“闹文化”成了阻碍法治成长的一大毒瘤。
　　人治是法治的对立物，人治盛行必然意味着法治不彰。邓小平曾于1989年说：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。” 这是对社会主义建设时期以及改革开放初期的体制弊端进行深刻反思后得出的结论。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制。市场经济在本质上是法治经济，这已成为广泛共识，并被十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确肯定。党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标。1999年，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，同年国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》。党的十六大将社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，作为全面建设小康社会的重要目标，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年，“国家尊重和保障人权”载入宪法，同年，中国政府又发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出经过十年左右基本实现建设法治政府的目标，以及此后十年全面推进依法行政的指导思想、基本原则和要求、主要任务和措施。党的十七大明确提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》提出“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。
　　党的十八大更是明确提出“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的2020年奋斗目标，并要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。”十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第九部分专门谋划了“推进法治中国建设”宏伟蓝图。十八届四中全会更是在党的中央全会的历史上史无前例地专门讨论依法治国，对全面推进依法治国作出了战略部署。
　　毫无疑问，我国已经进入了依法治国的新时代，依法治国是时代呼唤、人民的选择。走向法治，就意味着要逐渐走出人治，就需要领导干部从长官意志、审批管制的权力思维走向宪法法律至上、权利至上、权力制约的法治思维。
　　从实践来看，法治、权利的时代意味着领导干部不得不树立法治思维。在地方挂职期间，我真真切切地感受到了老百姓对依法办事、依法治国的渴望和对违法行政、徇私枉法的不满甚至愤怒。经过改革开放30多年的法治化进程，老百姓的法治意识普遍提高，遇事找法、依法“要说法”、通过法律途径维权的现象越来越普遍，老上访户、拆迁钉子户等更是“久病成医”，对某一特定领域法律的了解、运用水平已经远超部分公务员，甚至领导干部。例如在我挂职期间，曾遇到一位从原农村并到国有农场的职工因承包的国有土地被收回，不同意农场的补偿方案的上访，主张自己对承包的国有农场土地有承包经营权，且认为这种承包经营权属于用益物权，应当与农村土地承包经营权被征收一样获得补偿。坦率地讲，我们的领导干部中，知道“用益物权”这一物权法上专业术语的并不多。从我挂职期间的观察来看，实践中如果公职人员、领导干部不依法“说事”、办事，老百姓是不答应的，是不能容忍的。可以说，强权命令、长官意志等简单粗暴的老套路越来越不能适应时代发展的需要，老百姓对法治的渴求倒逼公务员和领导干部必须提高依法行政、依法办事水平。
　　(二)中国特色的法治化道路要求领导干部应当有法治思维
　　世界各国国情不同，法治化道路不同，因而对领导干部的要求也不一样。总体来看，英、美、法等国走了一条自下而上的社会演进模式，其法治化进程经过了一二百年乃至二三百年的内生演化;而新加坡、韩国、日本则属自上而下的推动模式，经过几十年的强力推进实现了法治。中国的法治化进程是自上而下与自下而上的结合，自上而下的作用更为突出。这一模式选择是由几千年中国传统文化和当下中国国情决定的。正是基于这一原因，胡锦涛同志指出“推进依法行政，关键在领导”，习近平总书记强调“依法治国必须抓领导干部这个‘关键少数’”。从十八届四中全会全面推进依法治国的战略部署来看，党的领导、立法质量的提高、执法体制机制的创新和责任的落实、司法体制改革及司法质量的提升，包括领导干部在内的全民法律意识的提高，以及队伍建设、组织保证等，每一项工作都需要各级领导干部认真领会精神实质，并从自己岗位实践出发认真贯彻落实。对于一份全面推进依法治国的纲领性文件，如果各级领导干部不运用法治思维去谋划、实施，就不可能取得实效。恩格斯在《给“社会民主党人报”读者的告别信》中指出：“即使是在英国人这个最尊重法律的民族那里，人民遵守法律的首要条件也是其他权力机关不越出法律的范围。” 对于中国的法治化来说，必须强调权力机关以及领导干部，尤其是高级领导干部模范守法对全民守法的示范、引领作用，切实改变一些领导干部不尊重宪法、不敬畏法律、不信仰法治的状况，通过领导干部的以身作则，达到以上率下的效果。
　　当前影响依法治国的两大毒瘤一个是权力滥用，一个是权利滥用。回顾改革开放实践，为什么权利滥用现象越来越严重，官员眼中所谓的“刁民”越来越多，一个很重要的原因就是长期以来权力行使得不规范、不依法，甚至严重滥用。商鞅曾说：“法之不行，自上犯之。”“君好法，则臣以法事君;君好言，则臣以言事君。君好法，则端直之士在前;君好言，则毁誉之臣在侧。”如果我们的国家机关、领导干部视法律为儿戏，就不能指望老百姓守法、信法。因此，领导干部的一言一行、一举一动都深刻影响着老百姓的观念和行为，这也要求必须提高领导干部的法治思维。
　　(三)领导干部的法律素养现状决定了其应当树立法治思维
　　在我国的领导干部构成中，真正法学科班出身或具有良好法律素养的比例不高。在过去30多年的改革开放过程中，我国各级领导干部的法治观念、意识总的来说有所提高，一些政府机构聘请了法律顾问，重大决策要经过法制工作部门的合法性审查，等等。如习近平总书记在任浙江省委书记期间，一次到杭州临安市下访时配备2名随行律师。之后，浙江省委、省政府作出一个新决定：凡省级领导下访去基层，必须聘请律师为随行顾问，商量解决涉法信访问题;再后来，浙江大部分地市县党委、政府的主要领导都配有若干名顾问律师。 但不可否认的是，我国公民，包括领导干部的法治观念的提升并没有与法律的完善和法律知识的增长保持同步。各级领导干部的法治观念、法治思维能力水平还很不适应国家快速发展的实际国情。2004年6月4日，国土资源部和监察部联合调查组公布了对陕西省周至县非法圈占耕地事件的调查结果，包括原县长在内的4名责任人受到党纪政纪的严肃处理。在之后新华社记者的调查中，一些干部却另有“说法”：“发展有时就是要违规违法。严格按照法律，很可能办不成事情”;“全国每年有那么多违规征地的事情，周至这次成为‘典型’，只是运气不好而已”;“落后地区的发展，可能就是要走圈占土地、兴办园区的路子，这也是发达地区的‘成功经验’”;“谁干事，谁受累。这次被查处的都是认真做事的人，这样处理会挫伤干部的积极性”;“要发展就要有牺牲。关键是一些群众目光短浅，思想落后，转不过弯来。” 2010年江西宜黄强拆事件中，当地官员更是声称“没有强拆就没有中国的城市化”、“每个人其实都是强拆政策的受益者”。回顾十八大之前我国的法治实践，存在的主要问题是：
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依法治国就是要高举法治的理念江平 // 001
法治的力量与法律人的使命——第三版序 // 001
上篇领导干部法治思维基础 // 001
第一讲什么样的思维是法治思维 // 003
一、法是什么 // 005
(一)一般意义上的法 // 005
(二)“软法”是法吗 // 009
二、什么是法治 // 010
(一)法治的基本界定 // 010
(二)法治的标准 // 011
(三)法治的内在矛盾冲突 // 015
三、为什么要法治，不要人治 // 016
四、什么是法治思维 // 019
(一)关于法治思维的主要界定 // 019
(二)其他主要思维方式 // 020
(三)法治思维与其他思维方式的关系 // 023
(四)法治思维与法治方式 // 024
第二讲领导干部法治思维概论 // 025
一、领导干部为什么要具备法治思维 // 026
(一)法治时代要求领导干部要有法治思维 // 026
(二)中国特色的法治化道路要求领导干部应当有法治思维 // 029
(三)领导干部的法律素养现状决定了其应当树立法治思维 // 030
二、领导干部法治思维的主要表现 // 038
(一)规则性思维 // 038
(二)合法性思维 // 039
(三)程序性思维 // 040
(四)权义性思维 // 040
(五)权责性思维 // 041
第三讲规则性思维 // 042
一、规则性思维的基本要义 // 049
(一)先立规矩后办事 // 049
(二)立好规矩再办事 // 050
二、党规国法基础知识、制度 // 054
(一)党内法规 // 054
(二)法律体系 // 055
(三)主要法律制度 // 059
三、现行立法存在的主要问题及其原因 // 067
(一)主要问题 // 067
(二)原因分析 // 070
四、制度建设需要提速提质 // 073
(一)为什么要提速提质 // 073
(二)如何提速提质 // 075
第四讲合法性思维 // 091
一、合法性思维的基本要义 // 101
(一)合乎法律文本的具体规定 // 101
(二)合乎立法目的、法律原则和法治精神 // 102
二、正确对待不良之法 // 102
三、基本法律原则 // 109
(一)法律原则的概念、功能及分类 // 110
(二)宪法基本原则 // 112
(三)行政法基本原则 // 115
(四)民法基本原则 // 117
(五)刑法基本原则 // 120
(六)世界贸易组织(WTO)法基本原则 // 121
四、核心法治精神 // 123
(一)何为法治精神 // 123
(二)核心法治精神 // 124
(三)法治精神在我国 // 131
第五讲程序性思维 // 141
一、程序性思维的基本要义 // 145
(一)权力需要程序 // 145
(二)程序应正当 // 149
二、有关程序的几个问题 // 152
(一)三大诉讼法的主要区别及行政诉讼法修改 // 152
(二)三类仲裁的主要区别 // 156
(三)时效制度 // 158
第六讲权义性思维 // 166
一、权义性思维的基本要义 // 172
(一)认真对待权利，切实履行义务 // 172
(二)以权利、义务为线索调整社会关系、处理社会矛盾 // 173
二、民事权利体系 // 174
(一)人格权 // 174
(二)身份权 // 176
(三)物权 // 176
(四)债权 // 177
(五)知识产权 // 179
(六)社员权 // 180
三、实践中坚持权义性思维应当关注的几个问题 // 181
(一)权利的滥用及其防治 // 181
(二)领导干部的权利及其保障 // 181
(三)隐私权保护的几个问题 // 182
第七讲权责性思维 // 190
一、权责性思维的基本要义 // 197
(一)有权必有责 // 197
(二)权责要相当 // 200
二、现代责任制度 // 201
(一)现代政治责任 // 201
(二)现代法律责任 // 204
(三)政治责任与法律责任的区别 // 206
下篇领导干部法治思维提升 // 213
第八讲提升领导干部法治思维的主要制约因素 // 215
一、传统的人治思维 // 218
(一)权力至上而非权利至上 // 218
(二)重伦理道德轻普遍规则 // 220
二、法治实践现状 // 221
(一)法治实践的问题 // 221
(二)问题背后的原因 // 226
三、法治环境 // 228
(一)领导干部的考核、选拔、任用机制 // 228
(二)历史遗留问题与维稳形势 // 229
(三)社会心态与公众舆论 // 230
第九讲提升领导干部法治思维需要处理好的关系 // 233
一、党的领导与依法治国 // 239
二、依法治国与以德治国 // 241
三、法治思维与大局思维 // 243
(一)嘉禾之痛：法治之痛 // 243
(二)什么是大局 // 247
(三)正确处理二者的关系 // 248
四、法治思维与应急思维 // 254
(一)领导干部树立应急法治思维的必要性 // 254
(二)领导干部应急应当遵循的基本法律原则 // 260
(三)当前领导干部应急中应着重解决的几个问题 // 263
五、改革、发展、稳定与法治 // 265
(一)改革与法治 // 265
(二)发展与法治 // 266
(三)稳定与法治 // 267
第十讲提升领导干部法治思维的着力点 // 271
一、优化法治环境 // 275
(一)优化制度、执法和司法环境 // 275
(二)优化领导干部依法办事的考核、晋升环境 // 278
(三)优化领导干部依法办事的舆论环境 // 279
二、强化领导干部法学教育培训 // 280
三、利用好领导干部的法治实践 // 284
附录：中外法律格言、名言、谚语 // 287
参考文献 // 294