生态环境监测是生态文明建设的基础。十八大以来，党中央、国务院从加快推进生态文明建设和推进绿色发展的战略全局出发，对生态环境监测体系改革做出重大决策部署。本书立意于统筹建立生态环境监测体系、夯实生态文明建设的基础，对当前我国生态环境监测体系发展面临的部门分割、机构设置不合理、中央和地方事权不清、环境监测市场体系不完善、政府监管能力滞后等问题，开展了深入系统研究。对深化我国生态环境监测体制改革、健全生态文明建设的数据采集和管理体系，有针对性地提出了具有实践价值的对策建议，助力美丽中国建设。
统筹建立我国生态环境监测网络体系的若干建议
以提高生态环境监测数据的全面性、科学性、及时性、真实性为目标，明确生态环境监测的功能定位，坚持山水林田湖为一个生命共同体、坚持同一个生态环境要素尽量由一个部门监测、坚持监测与监管联动，分离生态环境质量监测与专门监测，分类推进监测体制改革，逐步理顺各部门、各级政府的监测职能，加快构建覆盖主要生态环境要素的统一、独立、高效的生态环境监测网络体系。
（一）统筹布局一张独立的国控生态环境质量监测网
全国统筹布局一张国控生态环境质量监测网。该网用来支撑国家生态文明建设宏观决策，服务国家资源环境承载能力监测预警、生态文明建设目标评价、责任考核与追究、公众参与等宏观政策的执行与落实。国控生态环境质量监测网主要开展具有宏观性、全局性、区域性、国际性的国家生态环境质量监测、国家重点污染源监督性监测、重点区域和流域生态环境质量监测、跨国界生态环境质量监测，并开展全国生态环境质量的预报预警。有机整合分散在各部门各地方的生态环境质量监测网。将目前分散在各部门的大气、地表水、饮用水、地下水、近岸海域、土地利用、湿地、生态等生态环境要素的质量监测网络，统一纳入到国控生态环境质量监测网。相应地，各部门在地方的生态环境质量监测网络也一并纳入。按照统一规划、统一技术标准、统一信息发布的要求，在优化调整现有网络的基础上，不断扩大监测网络覆盖范围，提高监测网络密度。
国控生态环境质量监测网为中央事权。国控生态环境质量监测网的建设、运行、管理等均为中央事权，由国家提供足够的资金、人力、设备、技术等保障，鼓励社会资本以多种方式参与国控生态环境质量监测网的建设与运行。从中央到地方，国控生态环境质量监测网采取垂直管理模式，监测数据统一汇交、上传，实现全国联网，且中央要与地方及时共享监测数据。
国控生态环境质量监测网由独立机构管理。国控生态环境质量监测网的管理与运行由一个独立机构承担，既独立于各部门，也独立于地方政府，该机构直接对中央负责，从而改变以往各级资源环境部门“既当裁判员、又当运动员”的体制弊端，实现监测监督权和执行权分离，确保建立独立、公平、公正、权威的国控生态环境质量监测体系。
（二）协调发展多张并存的生态环境专门监测网
分离生态环境质量监测职能后，需进一步理顺分散在各部门、各级政府的其他大量监测职能，这些职能往往对应特定的管理需求，可称为生态环境专门监测职能，对应的监测网即为生态环境专门监测网。
生态环境专门监测网的协调发展有赖于生态文明建设职能的优化调整。按照《生态文明体制改革总体方案》，能让一个部门做的事尽量集中到一个部门，可适当分别集中分散在各部门的自然资源资产管理职能、自然资源监管职能、主要生态环境要素污染防治监管职能。相应地，作为支撑各类生态文明建设职能的专门监测网也随之分别集中，从而解决由于职能不顺而造成的监测效率低下和数据质量不高的问题。明确中央和地方在专门监测职能领域的事权划分。按照各类专门监测领域的专业化要求，以及相关部门现有监测体制的基础，坚持事权、财力、责任对等的原则，列出专门监测领域的中央事权、地方事权、中央和地方共同事权的清单，明确中央和地方的不同权责，建立可实施的问责机制。
（三）提高政府对生态环境监测市场的监管能力
积极转变政府职能，厘清政府和市场在生态环境监测网络体系中的权责。加快事业单位改革，促进政府环境监测机构转型发展。理顺政府不同职能部门在生态环境监测市场中的统一监管和专业监管的关系。继续加大政府购买环境监测服务的力度，鼓励社会检测机构进入环境监测领域，不断完善政府购买环境监测服务的相关管理规定，维护公开、公平、公正的市场秩序。完善政府生态文明建设和环境保护的问责机制，确保政府有效履行对社会检测机构的监管职能。
（四）发展生态环境监测大数据体系
加快构建生态环境监测大数据体系。促进监测信息的汇交、集成、共享、应用。构建国家生态文明建设管理云平台，开展生态环境监测的大数据分析，提高生态文明建设的信息化支撑。提高监测技术和设备的应用水平。推进云计算、物联网、移动互联网、在线监测技术、遥感监测技术在环境监测领域的推广与应用。支持重点监测设备的研发。建立健全数据信息生产的技术标准与规范，实现各类仪器设备的互联互通、实时接入。
（五）加快生态环境监测相关规章修订
加快推进生态环境监测相关规章的“立改废”进程，全面修订各相关部门已有的监测条例和部门规章。明确新形势下生态环境监测网络的功能定位，确立国控生态环境质量监测网络在国家生态文明建设评价与考核中的法律地位，规范国控生态环境质量监测网的管理。依据生态文明体制改革的推进思路，择机理顺各类生态环境专门监测职能，协调发展多张生态环境专门监测网。制定政府采购生态环境监测服务的管理办法。建立信息公开共享的长效机制。
第一章
统筹建立生态环境监测体系的总体思路 2
一、我国生态环境监测发展面临的新形势 2
（一）中央文件对生态环境监测体系建设作出新部署 2
（二）法律法规对生态环境监测提出明确规定 3
（三）重要规划和污染防治计划对生态环境监测提出新要求 5
（四）生态文明重大制度建设要以生态环境监测为基础 6
（五）“互联网+”绿色生态为生态环境监测带来重要机遇 7
二、生态环境监测管理体制研究的基础理论 7
（一）基本概念 8
（二）生态环境监测服务的供需机制 10
（三）政府管理碎片化的整体性治理 13
（四）政府对社会化环境监测机构的监管 15
（五）技术进步促使生态环境监测管理体制调整 15
三、我国生态环境监测网络体系的现状及问题 16
（一）部门监测网络分割，信息壁垒普遍存在 16
（二）央地监测网络分离，国控网的运行效能不高 21
（三）政府监管能力滞后，环境监测服务质量有待提高 22
（四）监测技术水平有待提高，数据互联互通尚存瓶颈 23
四、统筹建立我国生态环境监测网络体系的若干建议 24
（一）统筹布局一张独立的国控生态环境质量监测网 24
（二）协调发展多张并存的生态环境专门监测网 25
（三）提高政府对生态环境监测市场的监管能力 25
（四）发展生态环境监测大数据体系 26
（五）加快生态环境监测相关规章修订 26
参考文献 32二篇 改革的重点领域
第二章
环境污染监测体系改革研究34
一、污染源监测体系发展的三个历史阶段 34
（一）实施严格的总量控制制度之前 35
（二）实施严格的总量控制制度时期 38
（三）以环境质量改善为核心的时期 43
二、污染源监测体系发展面临的新形势 46
（一）中央对加快环境污染治理作出新的战略部署 46
（二）控制污染排放的制度体系不断完善 47
（三）公众对加快环境污染治理的诉求快速提升 49
三、污染源监测体系发展存在的突出问题 50
（一）污染源自行监测数据的法定地位不明确 50
（二）污染源监测和环境监管执法的联动缺乏制度保障 50
（三）排污企业自行监测的技术体系尚不健全 51
（四）县级环境监测机构承担污染源监测的能力严重不足 51
（五）排污企业和社会检测机构的自行监测行为有待规范 52
（六）政府对污染源自行监测活动的监管滞后 52
四、主要国家污染源监测体系建设的做法及启示 53
（一）美国 53
（二）英国 60
（三）国际经验总结 63
五、污染源监测体系改革的总体思路与对策 66
（一）总体思路 66
（二）污染源监测体系改革的主要内容 67
（三）污染源监测体系改革的保障条件 70
（四）污染源监测体系改革的推进步骤 72
参考文献 73
第三章
水资源保护监测体系改革研究75
一、水文和水环境监测的发展沿革和管理现状 75
（一）水量和水质同步监测的历史悠久 76
（二）实行中央和省两级管理、流域和区域管理相结合的管理体制 77
（三）依法依规开展监测 81
（四）建立了比较完整的监测技术标准体系 82
（五）水利部门开展水环境监测的独特优势 84
二、水文和水环境监测站网的发展成就 88
（一）水文站网体系比较完善 88
（二）站网规模不断扩大 88
（三）站网密度总体达到发达国家水平 91
（四）监测和评价技术发展迅速 91
（五）监测资料管理制度不断健全 92
三、新时期水文行业发展面临的形势和要求 94
（一）经济社会发展要求水文全面发展 94
（二）水文基础设施建设要求水文纵深发展 95
（三）追赶学科研究前沿要求水文创新发展 96
四、水文和水环境监测体系存在的问题 97
（一）水文和水环境监测网络未实现全覆盖 97
（二）与外部门的数据和信息发布不一致 97
（三）水文和水环境监测的市场体系发展明显滞后 99
（四）激励机制和保障能力不足 100
五、水文和水环境监测的国际经验及启示 101
（一）水文站网体系普遍建立 102
（二）设置专门的水文管理机构 103
（三）水文资金主要来源于政府财政 104
（四）水文资料无偿共享公开 104
六、 深化水文和水环境监测体系改革，完善国家生态环境监测网络体系的建议 105
（一）深化水文和水环境监测体系改革的建议 105
（二）完善国家生态环境监测网络体系的构想 107
参考文献 108
第四章
生态环境气象监测体系改革研究 109
一、生态环境气象监测体系的发展成就 109
（一）农业气象业务能力达到国际先进水平 109
（二）环境气象观测业务能力已建立 111
二、生态环境气象监测体制现状 113
（一）法律法规和业务技术标准已建立 113
（二）实行以中央管理为主的双重管理体制 115
（三）建立了完整的观测业务质量保证机制 117
（四）形成了相对健全的信息传输和共享机制 120
三、生态环境气象监测体系发展面临的形势 122
（一）全球应对气候变化的客观要求 122
（二）国家加快生态文明建设的迫切需求 123
（三）气象事业健康快速发展的需求 123
四、生态环境气象监测体系存在的主要问题 123
（一）新形势下气象部门双重管理体制的运行出现了新问题 124
（二）国家生态环境气象监测体系重复建设，国家投资效益较低 124
（三）信息共享程度低，信息的服务效能低 125
（四）公共气象经费保障不足 126
五、完善生态环境气象监测体系的初步思考 126
（一）不断完善气象部门的双重管理体制 126
（二）探索建立以第三方监测为主的部门协同监测体系 126
（三）以数据共享为突破口提高监测数据的服务效能 127
参考文献 128
第五章
海洋环境监测体系改革研究 129
一、海洋环境监测体系的发展成就 129
（一）依法依规开展海洋环境监测 129
（二）采取“三分一合”的海洋环境监测网络布局 132
（三）实行中央垂直管理和地方属地管理相结合的管理体制 136
（四）形成了较完整的海洋环境监测信息产品体系 142
（五）逐步建立与其他部门和地方的协作机制 145
（六）海洋环境监测基本全部由政府环境监测机构完成 146
二、海洋环境监测体系发展面临的形势和要求 147
（一）海洋生态环境形势依然严峻 147
（二）海洋生态文明建设对海洋环境监测提出新要求 149
（三）国家生态环境监测网络体系建设进程加快 151
三、海洋环境监测体系存在的突出问题 151
（一）监测网络覆盖不全 152
（二）相关法律制度不健全 154
（三）各主体的职责划分不清 155
（四）部门间长效协作机制难以建立 155
（五）监测数据服务效能偏低 160
（六）监测所需的资源保障能力不足 161
四、海洋环境监测的国际经验及启示 164
（一）发达国家的海洋环境监测与管理 164
（二）区域和全球海洋生态环境监测 168
（三）国际经验的启示 170
五、完善海洋环境监测体系的若干对策建议 171
（一）加强法规制度体系建设 171
（二）改革管理体制和运行机制 173
（三）加强海洋环境监测机构建设 176
（四）拓展监测业务领域 178
（五）提升海洋环境监测技术应用水平 181
（六）提升海洋生态环境监测的服务效能 183
（七）强化资源的支撑保障 185
参考文献 187
第六章
农业环境监测体系改革研究 188
一、农业环境监测的三个历史阶段 188
（一）中央领导高度重视，农业研究环境监测开始起步 189
（二）建立“三项报告制度”，农业环境监测不断拓展 190
（三）聚焦农产品产地安全，农业环境监测走向规范 191
二、不同历史阶段农业环境监测的主要内容 192
（一）起步阶段重点开展污水灌区农业环境质量普查 192
（二）拓展阶段开展更多的农产品基地环境质量调查 193
（三）规范阶段开展农产品产地安全和农产品风险监测 199
三、农业环境监测体系现状 202
（一）省、市、县的三级专门机构体系已建立 202
（二）农业环境监测相关规定见于多个法律法规 203
（三）农业环境监测的技术标准体系基本形成 205
（四）覆盖主要农产品产地的农业环境监测网络已形成 206
四、我国农业环境监测体系存在的突出问题 212
（一）相关法律法规不健全 212
（二）机构发展不平衡和人员专业素质偏低 212
（三）监测经费缺乏固定来源 213
五、农业环境监测的国际经验 213
（一）设置专门的农业环境监测管理机构 213
（二）农业环境监测有法可依 215
（三）建立规范的资金保障制度 217
（四）监测信息共享和公开程度高 217
六、农业环境监测体系改革的若干建议 218
（一）明确农业环境监测的法律地位 218
（二）提升农业环境监测技术研发水平 219
（三）加强农业环境监测能力建设 219
第七章
地质环境监测体系改革研究 220
一、地质环境监测体系的发展历程 220
（一）分级建立了地质环境监测的行政管理机构和技术机构 220
（二） 制定了地质环境监测的法规和部门规章 224
（三）形成了地质环境监测的技术规范和标准体系 226
（四）逐步建立地质环境监测的管理运行机制 227
二、地质环境监测网络建设的成绩 228
（一）全国地质环境监测网络已建成 229
（二）监测网络覆盖重点区域 232
（三）多种地质环境监测产品体系已形成 234
三、地质环境监测体系发展面临的形势 235
（一）生态文明建设对地质环境监测提出了新要求 236
（二）新型城镇化要求地质环境监测提供更有力支撑 236
（三）我国地质环境问题依然严峻 236
四、地质环境监测体系存在的突出问题 237
（一）现有法律法规未充分考虑地质环境的自然属性特征 237
（二）机构属性界定不合理 239
（三）工作机制仍需理顺 239
（四）监测技术水平不够高，监测网络覆盖不全 240
（五）监测数据共享机制不健全 241
（六） 监测经费保障严重不足 241
五、地质环境监测的国际经验及启示 241
（一）多主体依法有序开展综合管理 241
（二）监测内容全面 243
（三）设置专门的地下水环境监测机构 245
（四）信息共享机制健全 246
（五）国际经验的启示 246
六、完善地质环境监测体系的对策与建议 248
（一）加快研究制定地质环境监测相关法律法规和标准 248
（二）健全地质环境监测机构体系 248
（三）加快地质环境监测网络建设 249
（四）积极推进地质环境监测信息集成共享 249
参考文献 250
第八章
林业生态环境监测体系改革研究 252
一、林业生态环境监测网络的建设成就 252
（一）森林生态环境监测网络比较健全 252
（二）湿地生态环境监测处于起步阶段 256
（三）荒漠生态环境监测不断推进 258
（四）森林灾害监测网络比较完整 258
二、林业生态环境监测管理体制 260
（一）森林资源监测管理体制 261
（二）湿地资源监测管理体制 264
（三）荒漠化、沙化与石漠化土地监测管理体制 266
（四）森林、湿地、荒漠生态系统定位观测研究站网体系管理体制 268
（五）森林灾害监测网络管理体制 269
（六）法律法规和技术规范 270
三、我国林业生态环境监测体系发展面临的形势 271
（一）国际形势 271
（二）国内形势 272
四、我国林业生态环境监测体系存在的问题及原因分析 274
（一）林业生态环境监测体系存在的问题 274
（二）造成林业生态环境监测体系问题的体制原因 277
五、林业生态环境监测体系的国际经验与启示 278
（一）国外林业生态环境监测网络体系现状 278
（二）国外林业生态环境监测网络管理经验 286
六、改革林业生态环境监测体系的对策建议 287
（一）提高对林业生态环境监测重要性的认识 287
（二）全面设点，不断优化监测网络 287
（三）建立林业生态环境监测的综合协调机制 287
（四）完善林业生态环境监测管理制度 288
（五）明确自身信息需求，与外部门开展信息共享 289
参考文献 289
第九章
水土保持监测体系改革研究 291
一、水土保持监测体系现状 291
（一）建立了水土保持监测制度体系 292
（二）分级设置了水土保持管理机构和技术机构 295
（三）建立了水土保持监测的技术标准体系 299
（四）形成了规范的水土保持监测管理运行机制 300
（五）水土保持信息化不断推进 306
二、水土保持监测点的建设成就 307
（一）监测点覆盖了主要生态脆弱区 307
（二）监测点人员已成规模，专业素质较快提升 310
（三）全国四分之三的监测点处于运行状态 311
三、我国水土保持监测体系存在的突出问题 313
（一）水土保持监测网络布局有待优化 313
（二）水土保持监测机构设置和属性界定不尽合理 314
（三）水土保持服务市场发育滞后 314
（四）水土保持监测技术和资金保障不足 314
（五）监测资料整编和共享水平较低 315
四、水土保持监测的国际经验 316
（一）依法开展水土保持监测 316
（二）设置水土保持专门管理机构 317
（三）水土保持监测经费纳入财政预算 317
（四）依靠先进的水土保持监测技术 317
五、完善水土保持监测体系的建议 318
（一）积极推进水土保持监测机构改革 318
（二）健全水土保持监测管理制度 318
（三）加强水土保持服务市场的培育和监管 319
（四）加强水土保持监测的技术创新和资金保障 319
（五）推进数据整编与共享服务 320
（六）建立跨部门的生态环境监测综合体系 321
参考文献 322第三篇 改革评估和展望
第十章
十八大以来生态环境监测体系改革的进展和评估 326
一、十八大之前我国生态环境监测网络建设的基础 326
（一）生态环境监测的机构体系和职责配置已形成 326
（二）生态环境监测的行政管理机构和职责配置已形成 327
（三）生态环境监测的法律法规和技术标准已成体系 328
（四）生态环境监测网络初步建立 329
（五）生态环境监测管理运行机制已建立 330
二、我国生态环境监测网络存在的突出问题和原因 331
（一）数据“测不了”和“测不准”的问题 332
（二）数据“用不上”和“扭曲用”的问题 333
（三）造成数据“测不了”和“测不准”的主要原因 333
（四）造成数据“用不上”和“扭曲用”的主要原因 337
三、十八大以来中央对生态环境监测网络建设的总体部署 339
（一）补齐生态环境监测技术短板 340
（二）调整中央和地方的生态环境监测职责 340
（三）加强部门间生态环境监测网络协作 341
（四）调整政府和市场的生态环境监测职责分工 342
（五）调整生态环境监测机构设置 342
（六）优化生态环境监测管理机制 343
四、十八大以来我国生态环境监测网络建设的进展评估 345
（一）主要进展 345
（二）主要成效 350
（三）几点经验 352
（四）几个难点 354
（五）下一步工作建议 357
附 录 359
附录1 地方政府对社会环境检测机构的管理监督措施 359
附录2 河北省环境监测支撑精细化环境监管 360
参考文献 371
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