范  毅，国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究院副院长，研究员

　　徐勤贤，国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究与发展试点处主任科员、博士

　　张力康，国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究和试点指导处研究助理

　　本书以20世纪90年代中期以来的行政区划调整作为样本，同时选择与样本相似但并未进行区划调整的县作为参照进行对比，重点分析样本与参照系之间集聚经济和城镇人口的状况，以行政层级为主线，对地级市设立、县级市设立、撤县（市）设区等行政区划调整的三种模式进行研究，不仅从理论上分析讨论了这三种情形的内容和影响，而且分别就其效果进行实证研究，得出有有时效性和指导意义结论，助力行政区划的调整和改革发展。

　　我国的城市有行政等级，且区域管理和城市管理界限不清
　　我国城市设置了行政级别，按照行政等级的高低可以分为直辖市、副省级城市、地级市、县级市和镇，不同行政级别的城市拥有的行政资源配置权力也不相同（见图16）。这与国际上无行政级别的自治城市有根本的区别。当前，中国的城市行政层级设置存在着两级制、三级制两种形式。其中，两级制主要包括市市辖区（市辖区是基层地方政府）以及县（自治县，县级市）乡（镇）。三级制主要有四种情况：市县（郊区）乡（镇）、设区的市县（自治县、郊区、县级市）乡（民族乡、镇）、自治州县（自治县、县级市）乡（民族乡、镇）。在上述城市行政层级中，三级制属于具有主导性地位的普遍形式，即“市县镇（乡）”以及“市区镇（街道、乡）”的结构，不同层级的城镇之间存在领导和被领导的关系。国外城市一般不具有行政等级，在各个层级上，市镇无论大小，在法律上一律平等；经济实力虽相差悬殊，但在法律上拥有同样的权利，不存在领导与被领导的关系。在我国等级化的城市管理体制下，其中一部分城市对于低级别的城市有管辖权限。如副省级城市还要管辖行政区域内的其他城镇，地级市也要管理着县级市、县和建制镇等。这也是中国城市管理和区域管理体制区别于国外大多数国家的一个重要特征。同时，这在一定程度上是中国行政区划调整的内在原因所在。
　　三、相对自给自足的城市公共服务体系和基础设施投入机制
　　由于当前的城市行政管理体制具有来自农业社会的传统惯性，中国城市的财政收入机制和投融资机制基本是服务于本辖区内户籍居民的。虽然基础设施在辖区内不可避免地服务于外来人口，但是投资、运营以及管理主要还是按照计划经济的方式以行政区的名义来申请和获得审批。比如，在财政转移支付方面，我国一些转移支付是按照户籍人口进行分配的。而随着土地出让收入占地方财政收入比重的不断提高，可用土地资源和能否获得建设用地指标成为决定地方财政收入总量的重要因素，对前者来说，土地资源的数量是与本地人口密切相关的，后者在分配时户籍人口数量也是重要的参照因素。因此，地方城市政府的财政收入带有强烈的区域封闭色彩，且与本地户籍人口总量具有密切关系，这也决定了中国城镇化进程中城市作为一个区域，所担当的责任和压力。在财产税占地方政府财政收入比重较高的国家中，对人口的吸引力是决定本地财产价值的重要因素，地方政府乐于通过吸引人口来增加政府财政收入，乐于将人口作为重要资源。而在我国，正是这种特殊的资源供给方式，使得城市的开放度大大下降，人口这一重要资源往往被作为负担，地方城市政府希望更多人口作为发展的劳动力资源要素，但是并不愿为之承担过多的公共服务成本支出，要素的流通受到了极大的体制制约。
　　……

第一章 我国城市管理体制及形成背景 ?? 1

第一节 我国不同等级的城市 ??2

一、直辖市 ??2

二、副省级城市 ??4

三、地级市和县级市 ??6

第二节 我国城市管理体制的特征 ??7

一、我国的城市实际上是行政辖区的概念 ??7

二、 我国的城市有行政等级，且区域管理和城市管理界限不清 ???8

三、相对自给自足的城市公共服务体系和基础设施投入机制 ???????9

第二章 我国行政区划调整政策沿革??11

第一节 设市工作及标准的演变 ??12

一、新中国成立之初的设市标准 ??12

二、设市工作的停滞与倒退 ??13

三、改革开放以来设市标准演变 ??13

第二节 市领导县体制演变 ??15

一、改革开放前，市领导县体制经历了短暂的发展后被叫停??15

二、改革开放后，市管县体制的嬗变 ??16

三、市领导县体制简要评价 ??18

第三节 “县改市”政策演变 ??18

一、从城区型市制向广域型市制的转变 ??19

二、“县改市”标准的调整 ??20

三、“县改市”工作的收紧 ??21

四、简要评价 ??21

第四节 市辖区相关政策演变 ??23

一、新中国成立到20世纪70年代末 ??23

二、改革开放以来，我国市辖区数量变动 ???25

三、当前市辖区的现状 ??26

第三章 地级市设立效果评估?? 31

第一节 不同阶段地级市的设立 ??32

一、新中国成立初期快速发展阶段（1949～1957年） ??32

二、大幅回落阶段（1958～1964年）?33

三、徘徊和缓慢增长阶段（1965～1982年） ??33

四、加速发展阶段（1983～1988年） ??33

五、平稳发展阶段（1989～1993年） ??33

六、快速发展阶段（1994～2003年） ??34

七、成熟稳定阶段（2004年至今） ??34

第二节 行政等级体制下地级市发展的状况 ??35

一、市辖区总体发展状况更优 ??36

二、市辖区在经济社会发展过程中拉大了与县的差距?37

三、优质公共服务资源呈现出了向市辖区集中的趋势 ??44

第三节 设立地级市的实证分析 ??47

一、数据与参照系的选择 ??47

二、实证分析 ??49

三、小结 ?77

第四章 县级市设立的效果评估 ?? 81

第一节 改革开放以来县级市的设立 ??82

一、启动加速阶段（1978～1982年） ??82

二、快速推进阶段（1983～1988年） ??83

三、平稳发展阶段（1989～1991年） ??83

四、高速增长阶段（1992～1996年） ??83

五、收紧冻结阶段（1997～2009年） ??84

六、重新启动阶段（2010年以来） ??84

第二节 撤县设市对发展影响的理论分析 ??85

一、权力配置和职能重点可以更偏向促进城市发展 ??85

二、获得资源的能力增强 ??86

三、城市地位得到提升 ??86

第三节 撤县设市对经济社会发展影响的实证分析 ??87

一、样本选择 ??87

二、撤县设市对经济发展的影响 ??92

三、撤县设市对人口进城影响 ??111

四、撤县设市的社会效应 ??119

第五章 撤县（市）设区效果评估?? 123

第一节 市辖区的职能 ??124

第二节 市辖区设立模式 ??126

一、撤县或县级市，改设市辖区 ??126

二、直接增设新的市辖区 ??126

三、将部分县或县级市的行政区域划入市辖区的范围 ??127

四、“地改市”的同时，县或县级市改区 ??127

第三节 市辖区设立影响的理论分析 ??128

一、积极作用 ??128

二、存在问题 ??129

第四节 市辖区设立效果评估 ??132

一、样本选择说明 ??133

二、参照系的选择 ??134

三、撤县（市）设区的分类 ??136

四、撤县、市设区对经济社会发展的影响 ??138

第六章 特大镇管理体制改革现状与分析?? 159

一、特大镇的发展现状 ??160

二、镇级管理体制束缚了特大镇活力的充分释放 ??163

三、放权让利式改革：反复与倒退 ??169

四、推进特大镇区划改革的难点分析 ??172

五、政策建议 ??173

第七章 主要结论和政策建议?? 177

一、行政区划调整政策变迁与城镇化发展历程 ??178

二、行政区划调整对城镇化发展的影响机制 ??181

三、行政区划调整的实证效果分析 ??184

四、行政区划对城镇化发展影响负面效果分析 ??186

五、思考和建议 ??190

参考文献 ?? 193

附　录 涉及文件汇编?? 197

国务院关于设置市、镇建制的决定 ??198

全国人民代表大会常务委员会关于直辖市和较大的市可以领导

县、自治县的决定 ??200

中共中央、国务院关于当前城市工作若干问题的指示 ??201

中共中央、国务院关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示 ??216

国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的

通知 ??219

关于调整设市标准和市领导县条件的报告 ??220

国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知 ??222

民政部关于调整设市标准的报告 ??223

中央机构编制委员会印发《关于副省级市若干问题的意见》

的通知 ??226

中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的

通知 ??228

中央办公厅国务院办公厅关于地市州机构改革中应注意的几个

问题的通知 ??232

中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的

通知 ??234

附图目录 ?? 241

附表目录 ?? 244

后　记?? 247