冯俏彬 国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、教授，经济学博士、博士后。第三届黄达—蒙代尔经济学奖获得者，2005—2006年美国哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者，中国财政学会常务理事，中国文化金融50人论坛成员、学术委员会委员，中国民生银行“民银智库50人论坛”特邀成员，北京师范大学、山东大学兼职教授。著有6部专著，参著、参编著作数十部。已在《人民日报》等重要报纸、学术期刊上发表论文、文章300余篇，在公共产品理论、应急财政、供给侧改革等方面有独到建树。先后主持或参与国级、省部级、各类委托课题近40项。主要研究领域为财政与税收、政府经济管理、供给侧改革等。

 

黄　锟　中央党校（国家行政学院）马克思主义学院教授，经济学博士。主要研究方向为城镇化与“三农”问题，先后在《经济研究》《中国人口、资源与环境》《人民日报》等重要报刊发表论文100余篇，出版著作20余部，主持国家社科基金等各类课题10余项，获首届刘诗白经济学奖、第六届全国高等学校科学研究优秀成果奖二等奖等奖项，多项咨询报告获党中央领导批示。

 

樊继达　1977年出生，江苏连云港人，经济学博士。现任职于中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部，公共经济教研室主任、教授、博士生导师。兼任中国公共经济研究会理事、中国行政体制改革研究会理事等职。第十二届全国青联委员、第五届中央国家机关青联委员，全国脱贫攻坚奖评选委员会委员（2016）。

主要从事公共经济学、发展经济学、宏观经济学等研究。先后主持国家社会科学基金项目2项，国家软科学基金项目1项, 主持国家发改委等省部级课题近20项。在国级期刊发表学术论文80余篇，专著4部，合著多部。

 

 

        “三农”问题是中国尤为复杂的问题之一，无数人为之付出了艰苦的努力。本书认为，解决“三农”问题的根本出路，是将其置于我国城市化、工业化、市场化、国际化的时代大潮之中，努力推进和实施城乡一体化战略。由此出发，本书以2049年为长视角，研究并提出了我国城乡一体化战略的主要目标与实施路径。作者认为，在千头万绪的城乡一体化问题中，应当牢牢抓住其中三个关键性问题：城乡之间要素的平等交换、基本公共服务均等化、行政体制创新。进一步地，本书还深入研究了城乡一体化进程中各方尤为关心的“人、地、钱”问题，在农民工市民化成本测算、土地制度难题破解、PPP（政府与市场合作）进行了很有启示意义的讨论和总结。特别值得一提的是，本书还提供了创新行政体制的方案与相关案例。这是本书不同于多数研究“三农”问题著作的最大特点。

 

 

总报告   面向2049年中国城乡一体化战略研究

        党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“健全城乡发展一体化体制机制”，并进一步深刻指出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。从相当大的程度上讲，我国巨量的农村人口、广袤的农村、相对落后的农业能否真正融入工业化、城市化进程，真正分享改革与发展的成果，是我国能否在2049年建成现代国家、实现中华民族复兴的根本性问题。本书在回顾我国城乡二元结构的形成与近年来出现的变化的基础上，借鉴国外发达国家城市化进程中处理城乡关系的一些经验，结合党的十八大精神，对“十三五”到2049 年实施我国城乡一体化战略重点、时间表与路线图等进行了研究，以为有关部门决策参考。

        一、我国城乡二元结构的历史沿革

        城乡二元结构，是指以“城乡分割、城乡有别”为主要特征的政治结构、社会结构、经济结构等的总和，表现为城乡之间迥异的制度体系。有人做过研究，我国城乡二元制度包括户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、生产资料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度共计14 种制度1，几乎涉及社会、经济、政治和文化等所有领域。总体而言，我国实施城乡二元制度的起因是为了实施国家工业化战略，核心是限制劳动力等生产要素在城乡之间的自由流动，结果是城乡差距越来越大，对中国经济社会造成了严重的影响。

        （一）改革开放前的城乡二元制度：从萌芽到形成

        1. 城乡二元制度的萌生阶段（1949—1952 年）

        这个阶段，由于国民经济正处于恢复阶段，国家的基本经济制度是新民主主义，经济政策是多种经济成分并存发展。当时起着临时宪法作用的新中国第一届政治协商会议共同纲领明确规定“中华人民共和国经济建设的根本方针是以公私兼顾、劳资两立，通过城乡互助的政策，达到发展生产，繁荣经济的目的”，这为城乡关系的走向及正常发展奠定了法律准则。在土地改革完成后的地区，由于政府允许富农经济和城乡私营工商业存在，生产要素可以相对自由地流动，土地可以买卖，允许雇工，借贷自由，农民不仅可以从事工商业，还可以进城寻找工作，生产要素的流动相对自由，因而从乡村迁入城市的人口也较多。同时，随着城市经济迅速恢复和工业化的启动，不仅安排了大量城市失业人口，而且很多农村人口开始迁入城市，农村人口向城市的流动日益加强，迁移是比较自由的，城乡经济的双向联系性加强，出现城乡自由流动的状态。

        但是，在正常的城乡关系背后却开始萌生了城乡二元性的制度安排的倾向。1951 年7 月16 日经政务院批准公安部颁布实施的《城市户口管理暂行条例》，明文规定在城市中一律实行户口登记，开始对城市居民依属地进行户口登记和管理，尽管该条例在其第一条就明确声明它的颁布是为了“保障人民之安全及居住、迁徙自由”，并无限制迁徙的条款内容，但它毕竟显现了城乡人口分别登记、分别管理的制度倾向。随着农村剩余劳动力的增加，1952 年7 月政务院召开的全国劳动就业会议专门讨论了农村剩余劳动力的出路问题，制定了《关于解决农村剩余劳动力问题的方针和办法（草案）》和《关于劳动就业问题的决定》，一方面认为城市与工业的发展，国家各方面建设的发展，将要从农村吸收整批的剩余劳动力，但另一方面也强调城市与工业吸收农村剩余劳动力应该有计划、有步骤地进行，同时还要靠发展多种经营，就地吸收转化，防止农村的剩余劳动力盲目流入城市，增加城市的负担。城乡分割的意图已经显现。

 

 

总报告 面向2049 年中国城乡一体化战略研究

一、我国城乡二元结构的历史沿革

（一）改革开放前的城乡二元制度：从萌芽到形成

（二）改革开放后：从松动到城乡统筹

二、当前我国城乡一体化面临的突出矛盾与主要问题

（一）城乡居民收入差距仍然较大

（二）城乡社会事业发展水平差距明显

（三）农民工市民化“门槛”较高

（四）城乡要素流动很不畅通

（五）农业落后，乡村凋敝

三、国外主要发达国家的城市化道路及其处理城乡关系的经验借鉴

（一）美国的城市化进程：农业现代化中的土地资本化

（二）德国的城市化进程：中小城市发展一枝独秀

（三）日本的城市化进程：以制度建设为主要推手

（四）发展中国家的城市化进程：以印度为例

（五）主要发达国家城市化的主要经验及其借鉴

四、2049 战略框架：我国城乡发展一体化的时间表与路线图

（一）实施城乡一体化的重大战略意义

（二）实施城乡一体化战略的必要性

（三）实施城乡一体化战略的可行性

（四）城乡一体化的总目标、重大时间节点、路线图

五、破解行政区划约束，建设中小城镇体系

（一）中国城市化进程及2015—2049 年的预测

（二）失衡的中国城镇体系

（三）破解行政区划约束，推进城乡一体化的政策建议

六、推进城乡基本公共服务一体化

（一）推进城乡基本公共服务一体化的重大战略意义

（二）当前推进城乡基本公共服务一体化面临的主要制度障碍

（三） 破解体制机制约束，推动城乡基本公共服务一体化的相关政

策主张

（四）推进城乡基本公共服务的 “三步走”战略

七、大力发展现代农村经济

（一）当前我国农村经济发展中存在的主要问题

（二）发展现代农村经济的基本思路

（三）加快我国现代农村经济发展的分阶段目标与主要措施

主要参考文献

 

专题报告1 我国农村转移人口市民化的财政支出测算与时空分布研究

一、已有的研究述评

二、理论框架

（一）农村转移人口市民化财政支出的定义

（二）农村转移人口市民化是一束权益—伦理型公共产品的集合

三、农村转移人口市民化财政支出的测算

（一）随迁子女的财政教育支出

（二）养老保险的财政补助支出

（三）医疗保险财政补助支出

（四）最低生活保障财政支出

（五）保障性住房财政支出

（六）就业、城市管理等方面的财政支出

（七）影响上述计算结果增加和减少的主要因素

（八）以上计算结果的扩展

四、农村转移人口市民化财政支出的时间与空间分布设计

（一）时间分布

（二）空间分布

五、结论与政策建议

（一）简要的结论

（二）政策建议

主要参考文献

 

专题报告2 中国新型城镇化进程中土地制度改革的难题破解路径——基于

深圳调研的报告

一、中国城镇化和现代化进程中土地制度改革的难题

（一）土地制度改革的核心难题在于土地产权制度改革

（二）土地产权制度改革大思路的理论逻辑：利弊分析及可能选择

（三）土地国有化改革需解决的几个重要问题

二、难题破解的重要实践启示：深圳的突破路径

（一）全市土地国有化框架下处理对原农民土地权益的保障

（二）新形势下有关农民土地权益的改革创新举措

（三）“整村统筹”土地整备模式

三、 远景展望：在单一国有平台上，通盘规划土地开发利用，使市场充分

起作用和更好地发挥政府职能，动态优化，因地制宜，积极探索创新

我国的土地制度体系

（一） 在土地全部国有法律框架下，可以采用渐进式改革路径，分步实

质性落实土地单一国有制改革

（二） 亟须明确和整合政府全面的国土规划权，建立规范有序的土地流

转机制

（三） 以发展的办法在“做大蛋糕”中实现产权明晰，权益兑现，建立

利益共享机制而最终归入一体化

（四） 深化户籍制度、社保制度等改革，推动实现农民市民化，最终实

现城乡居民一视同仁的“国民待遇”

（五） 以实质性推进的公权体系配套改革来保障“土地单一国有制”状

态下的公平正义：公权入笼、民主法治

主要参考文献

 

专题报告3 农民工市民化过程中的制度冲突与协调——以城乡二元制度为例

一、引言

二、农民工市民化过程中的制度关联

（一）嵌入性关联

（二）互补性关联

（三）中介性关联

三、农民工市民化过程中制度冲突的主要原因

（一）制度创新目标选择的冲突

（二）制度创新进程快慢的冲突

（三）制度创新阶段性重点定位的冲突

（四）制度创新地区差异的冲突

四、农民工市民化过程中制度冲突的主要表现

（一）户籍制度与嵌入其中的就业和社会福利性制度的冲突

（二）社会保障制度与土地制度、就业制度的冲突

五、协调农民工市民化制度冲突的基本思路和政策选择

（一）协调农民工市民化制度冲突的基本思路

（二）协调农民工市民化制度冲突的政策选择

主要参考文献

 

专题报告4 新型城镇化进程中行政体制创新研究——以成都为例

一、成都市的基本情况

二、改革开放以来成都城镇化的进展情况

（一）人口城市化水平快速提高

（二）产业规模不断壮大，吸纳人口就业能力增强

（三）市域城市体系架构初步形成，郊区城市化进程加快

（四）城乡统筹再上新台阶，城乡一体化的格局基本形成

（五）城市功能不断增强，综合服务能力显著提升

（六）小城镇建设正在有序推进

三、未来一个时期成都市推进的新型城镇化的发展趋势

四、成都市新型城镇化对于现有行政体制的新挑战

（一）现行等级化的行政管理体制制约了成都市邻近卫星城的健康发展

（二）人口过于向主城区集中，空间分布不平衡

（三）城市管理与社会管理亟待加强

（四）基本公共服务的均等化远未实现

（五）深化行政体制改革面临现实约束

五、创新成都行政管理体制的对策建议

（一）适应新型城镇化发展需要，深化行政区划改革

（二） 加快中小城市综合改革试点，深化简政放权制度改革，建设精干高

效的政府职能体系

（三）深化城乡统筹，推进城乡基本公共服务一体化

（四）进一步理顺县乡财政关系，建立财力与支出相匹配的乡镇财政体制

（五）推进经济发达镇建立与小城市相适应的行政管理体制

 

专题报告5 中国新型城镇化进程的PPP 模式

一、中国政府大力推进PPP 的时代背景

（一） 中国仍然处于城市化的中期，对基础设施、公共设施建设的需求

极为庞大

（二）中国面临着庞大的地方政府债务压力

二、中国政府推进PPP 的政策体系

（一）中央政府层面（国家发改委、财政部）对于PPP 的相关政策

（二）部分地方政府对于PPP 的相关政策

三、中国PPP 的进展情况

（一）管理库项目与投资的行业分布情况

（二）管理库项目的地区分布情况

（三）社会资本合作方类型与主要参与领域

（四）PPP 项目的回报机制主要是可行性缺口补助为主

四、中国PPP 项目管理的主要流程与三大核心

（一）强化合同能力与合同管理

（二）明确公共定价机制与价格管理

（三）合理分配风险，加强风险管理

（四）加强财政能力评估与中长期预算管理

五、中国PPP 存在的主要问题与改进对策

（一）加快PPP 立法进程

（二）采取切实措施，鼓励民间资本进入

（三）提高PPP 项目质量，严防地方债务风险

（四）加强PPP 研究，加快专业人才培养

主要参考文献

后　记