本书是内蒙古自治区高质量发展系列研究丛书之一，分为一个总报告和九个专题报告，包括内蒙古加快新旧动能转换的现状与基础、面临的形势，内蒙古产业竞争力分析，内蒙古加快能源经济发展的思路与建议等内容，从融入国家区域发展战略、优化营商环境、人力资源建设等方面提出内蒙古新旧动能转换的政策建议。

序 言

内蒙古地处祖国北疆，横跨我国东北、华北、西北三大地区，内连八省，外接蒙俄，自然和生态资源十分丰富，是我国北方重要的生态安全屏障、祖国北疆安全稳定屏障、向北开放的重要桥头堡。新世纪以来，内蒙古紧紧围绕国家战略部署，依托能源资源优势，不断推进改革开放，经济发展取得了举世瞩目的成就。目前，内蒙古所处的国内外环境发生了重大变化，已进入新的发展阶段。推动高质量发展，是新时代保持内蒙古经济社会持续健康发展的必然要求，是解决内蒙古发展不平衡不充分问题的必然要求，也是遵循经济规律发展的必然要求。

习近平总书记十分关心内蒙古高质量发展问题，多次作出指示和批示。2014 年 1 月习近平总书记考察内蒙古时提出，内蒙古要“着力转变经济发展方式，提高经济发展质量和水平”；2018 年 3 月参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时提出，内蒙古要“扎实推动经济高质量发展，把祖国北部边疆这道风景线打造得更加亮丽”；2019 年 3 月参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时提出，内蒙古“要探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子”；2019 年 7 月在内蒙古考察并指导开展“不忘初心、牢记使命”主题教育时，习近平总书记再次强调，内蒙古要牢记初心和使命，贯彻以人民为中心的发展思想，落实新发展理念，做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定各项工作，不断增强各族群众的获得感、幸福感、安全感。习总书记的重要讲话和指示，为内蒙古高质量发展指明了战略方向，对扎实推动内蒙古经济社会高质量发展具有深远影响。

面对世界百年未有之大变局，面对高质量发展的时代任务，我们要认真学习、坚决贯彻落实习近平总书记关于内蒙古高质量发展的一系列指示批示精神，站在国家全局和战略大局上思考发展，主动适应变化，谋划好内蒙古经济社会高质量发展的战略举措。

必须坚持以绿色低碳循环为主题，并以此作为选择重点发展方向的基本逻辑起点和依据。作为我国北方面积最大、种类最全的生态功能区，内蒙古的生态状况不仅关系全区各族群众生存和发展，而且关系到华北、东北、西北乃至全国生态安全。建设北方重要的生态安全屏障，是国家赋予内蒙古的定位。内蒙古的创新、协调、开放、共享应更多围绕绿色来做文章。内蒙古要保持加强生态文明建设的战略定力，实现绿色转型，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。

必须加快新旧动能转换，做强实体经济，筑牢高质量发展根基。一是推动传统特色产业数字化、网络化、智能化建设，运用新技术、新模式改造提升传统产业，推动传统优势特色产业分化裂变、升级换代、跨界融合，实现 “脱胎换骨”。二是大力培育产业集群，尤其是强化具有潜在战略发展价值的稀土材料、石墨烯新材料、大数据等产业集群的发展。三是建立健全产业创新驱动机制，实现经济发展动力从投资驱动向创新驱动转变，促进产业向价值链中高端迈进，形成创新驱动的现代化经济体系。四是深入实施品牌战略，培育一批国内外知名的产品、企业、行业，培育区域品牌，促进品牌高端化，改变内蒙古产品质优价低的局面。

必须推动形成高水平对外开放新格局。向北开放是我国新时代开放战略大格局中的重要一环，不仅对深化我国面向俄蒙开放合作、更好维护国家能源资源安全具有战略意义，也是推进和深化与东北亚国家和地区经贸合作的重要渠道。内蒙古在向北开放过程中具有不可替代的地缘优势。内蒙古不仅要进一步强化向北开放桥头堡的战略功能，还要继续发挥“承东启西，贯通南北”的区位优势，加强与东北、华北各省市的合作，共同构建面向俄蒙欧和东北亚的战略开放通道，带动周边省市和更多地区参与到国家向北开放的战略布局之中。

必须创新体制机制，优化营商环境。要加快“放管服”改革，放宽市场准入，提升政府办事效率，增强政府行政能力和公信力，在制度方面加快改革，降低制度成本。大力推进建设一视同仁公平竞争的营商环境。保护合法合规企业的权益，完善知识产权保护。把完善软环境建设纳入政府的政绩考核。通过诚信建设推动社会治理发展，优化发展软环境，吸引企业落户、产业生根。

必须充分尊重企业家精神。企业是市场经济的重要主体，企业家则是企业的灵魂和核心，在企业创新中起着不可替代的作用。这是因为企业家把分散的创新要素聚合在一起，不断地把科技创新与市场结合起来，从而使那些具有创新性、前瞻性的思想成为现实。因此，落实好高质量发展的时代要求，必须充分发挥企业的主体作用，充分调动亿万市场主体的积极性和创造性，充分尊重、保护和弘扬企业家精神，切实发挥好企业家在创新中的引领作用。

必须保障和改善民生，满足人民美好生活需要。高质量发展的最终目的是为了造福于人民，提高各个阶层的福祉。目前内蒙古居民收入差距比较大，仍然有不少贫困人口。要建立完善的基本保障制度，实现初次分配强调效率、再分配更加注重公平的社会财富调节机制，缓解城乡居民之间、城市及农村居民内部的收入差距扩大趋势。对结构性失业较严重的地区，制定针对性政策，避免因不充分就业和失业导致的收入差距过大问题。

作为直属国务院的政策研究和咨询机构，国务院发展研究中心长期关注内蒙古经济社会发展。为积极支持内蒙古经济社会发展，国务院发展研究中心与内蒙古自治区人民政府于 2019 年 7 月 22 日签署了合作备忘录。今后，国务院发展研究中心将全面贯彻党的十九大和习近平总书记对内蒙古工作的一系列重要讲话精神，推动高端智库优势和内蒙古自治区经济社会发展的实际需求紧密结合，为把祖国北部边疆这道风景线打造得更加亮丽提供强有力的智力支撑。

是为序。

马建堂

2019 年 10 月于北京

目录

总报告……………………………………………………………… 1

一、准确把握内蒙古高质量发展与新旧动能转换的基本特征… …… 2

（一）内蒙古高质量发展的内涵 ……………………………… 2

（二）新旧动能转换的主要规律 ……………………………… 5

（三）加快新旧动能转换需要认识“三大关系” …………… 7

二、内蒙古加快新旧动能转换迫在眉睫… …………………………… 8

（一）内蒙古经济发展成就显著 ……………………………… 8

（二）乘势而为是内蒙古过去实现跨越式发展的关键 ……… 12

（三）内蒙古迫切需要对巨变的发展环境做出积极回应 …… 13

三、内蒙古加快新旧动能转换亟待解决的问题… …………………… 17

（一）内蒙古传统特色产业竞争优势趋向弱化 ……………… 18

（二）新兴产业规模仍然较小 ………………………………… 19

（三）区域创新体系和创新能力建设相对薄弱 ……………… 19

（四）规上企业数量少，民营经济发展滞后、负担加重 …… 22

（五）区域内部发展不平衡、不充分、不合理 ……………… 22

（六）对外开放对内蒙古新旧动能转换支撑作用不足 ……… 24

（七）高端要素支撑不足，人才少、融资难制约新旧动能转换 ……………………………………………………… 25

（八）内蒙古营商环境亟待改善 ……………………………… 27

四、新旧动能转换的总体思路… ……………………………………… 28

（一）指导思想 ………………………………………………… 28

（二）发展原则 ………………………………………………… 29

（三）发展定位 ………………………………………………… 30

（四）主攻方向 ………………………………………………… 33

（五）发展目标 ………………………………………………… 35

五、发挥优势，加快主导产业发展… ………………………………… 36

（一）提升传统优势特色产业层次 …………………………… 36

（二）壮大新兴产业规模 ……………………………………… 37

（三）打造现代服务业领域支柱产业 ………………………… 39

六、优化产业战略布局… ……………………………………………… 41

（一）一核突破 ………………………………………………… 41

（二）多极支撑 ………………………………………………… 42

（三）全区统筹 ………………………………………………… 44

七、全面融入国家区域发展战略… …………………………………… 44

（一）布局重要基础设施，改进内蒙古内部及对外联通性 … 45

（二）构建国家层面区域发展平台，提供融入国家区域发展战略的支点 ……………………………………………… 45

（三）推动稀土、石墨等资源优势与国家创新战略的有机融合 ……………………………………………………… 45

（四）加快对接京津冀协同发展战略，承接产业转移 ……… 46

（五）加强与周边地区沟通协调，消除政策壁垒 …………… 46

（六）营造更优越的发展生态 ………………………………… 47

八、提高开放水平和推进国际产能合作… …………………………… 48

（一）拓展对外开放新空间 …………………………………… 48

（二）加大国际产能合作力度 ………………………………… 50

（三）建设高水平开放平台 …………………………………… 51

（四）增创外贸发展新优势 …………………………………… 52

（五）加强国际产能合作专业人才培训 ……………………… 53

（六）健全风险预警和援助机制 ……………………………… 53

九、政策措施… ………………………………………………………… 53

（一）国家层面政策 …………………………………………… 53

（二）自治区层面 ……………………………………………… 57

专题一　内蒙古加快新旧动能转换的现状与基础……………… 63

一、经济总量增长面临巨大下行压力… ……………………………… 63

二、产业格局初步形成，产业结构失衡严重… ……………………… 64

（一）以能源、资源为主导的产业格局初步形成 …………… 64

（二）产业结构中重化工业占比过大，抵抗经济下滑风险能力较弱 ………………………………………………… 66

（三）内蒙古自然资源禀赋丰富，相关产业仍处于产业链、价值链中低端 …………………………………………… 67

（四）主导企业数量减少，民营经济发展滞后、负担加重 … 69

（五）工业园区体制机制难以适应新旧动能转换要求 ……… 69

（六）区域内部分工格局初步形成，但地区间同质化竞争仍较为突出 ……………………………………………… 70

三、向新经济转型迈出了步伐，但短时期内难以形成支柱产业… … 73

四、区位特色显著，对外开放是内蒙古经济发展短板… …………… 73

五、基础设施网络体系日益完善，仍存在关键短板… ……………… 74

六、高端要素支撑不足，“缺人才、缺技术、缺资金”严重… …… 75

（一）人才总量不足，高层次人才短缺已成发展“瓶颈” … 76

（二）自主创新能力不断提升，区域创新体系和能力建设相对薄弱 ………………………………………………… 76

（三）金融体系难以满足新旧动能转换的融资需求 ………… 77

七、内蒙古营商环境亟待改善… ……………………………………… 79

（一）不合理的市场准入障碍仍然较多 ……………………… 80

（二）公平竞争环境尚未形成 ………………………………… 80

（三）政府行政能力亟待提高 ………………………………… 80

（四）政府诚信亟待提升 ……………………………………… 80

专题二　内蒙古新旧动能转换面临的形势……………………… 81

一、全球将掀起人类科学技术史上一场前所未有的革命浪潮，科技创新突飞猛进… ……………………………………………… 81

二、国际经济处于调整期，发达国家加紧挤压我国发展空间… …… 84

三、我国经济由高速增长转向高质量发展新阶段… ………………… 84

（一）消费结构升级为产业新旧动能转换提供巨大市场空间 … 84

（二）人口老龄化改变产业结构和产业布局 ………………… 85

（三）全面改革不断深化，国家治理体系不断完善 ………… 86

四、内蒙古面临巨大区域竞争压力… ………………………………… 87

专题三　内蒙古产业竞争力分析………………………………… 88

一、内蒙古与全国其他省份产业竞争力比较分析… ………………… 88

（一）分析框架 ………………………………………………… 88

（二）工业部门竞争力比较 …………………………………… 89

（三）服务业竞争力比较 …………………………………… 102

（四）主要结论 ……………………………………………… 104

二、内蒙古区内各盟市产业竞争力比较分析… …………………… 106

（一）工业竞争力比较 ……………………………………… 106

（二）服务业竞争力比较 …………………………………… 107

三、内蒙古产业发展的有利因素和不利条件… …………………… 107

四、内蒙古产业发展的问题与挑战… ……………………………… 109

五、内蒙古发挥核心比较优势、强化主导产业的具体思路… …… 113

（一）着力提升传统特色产业层次 ………………………… 113

（二）着力壮大战略性新兴产业规模 ……………………… 117

（三）着力打造现代服务业领域支柱产业 ………………… 121

专题四　内蒙古加快能源经济发展的思路与建议…………… 125

一、内蒙古发展现代能源经济拥有得天独厚的资源优势… ……… 126

（一）化石能源储量丰富 …………………………………… 126

（二）太阳能、风能条件全国领先 ………………………… 127

（三）发电量充足且电源结构多样 ………………………… 129

二、内蒙古现代能源经济需要转换路径… ………………………… 130

（一）全区能源经济较快成长主要得益于煤炭产量快速增长，具有基于资源禀赋的速度效益型特征 ……… 130

（二）以煤为主的能源经济在消费趋缓的大环境下难再依托规模保效益 …………………………………… 131

（三）传统的资源禀赋优势正被新兴清洁能源技术的快速发展所弱化 ……………………………………… 133

三、内蒙古加快现代能源经济发展的整体思路… ………………… 136

（一）基本思想 ……………………………………………… 137

（二）坚持三个方向 ………………………………………… 137

（三）布局四大板块 ………………………………………… 138

（四）打造三条通道 ………………………………………… 140

（五）面向三个市场 ………………………………………… 142

（六）构建一个生态 ………………………………………… 143

四、政策建议… ……………………………………………………… 144

（一）转变能源经济发展思路 ……………………………… 144

（二）推进国家能源体制改革示范区建设 ………………… 144

（三）积极融入国家向北开放的基础设施布局 …………… 145

专题五　内蒙古融入国家区域发展战略的思路与措施……… 146

一、内蒙古区域发展的主要特征和存在的突出问题… …………… 146

（一）经济空间集中度较高，省内发展水平的差距较为显著 …………………………………………………… 147

（二）内蒙古自治区内部城镇化进程存在显著差异，东部盟市城镇化普遍滞后 …………………………… 148

（三）区域内部分工格局初步形成，但地区间同质化竞争仍较为突出 …………………………………………… 148

（四）各盟市发展能力高度不平衡，中心城市的辐射带动作用需要加强 ………………………………………… 151

二、内蒙古融入国家区域发展战略的总体思路和路径… ………… 153

（一）进一步明确内蒙古在国家战略中应承担的战略功能 … 154

（二）建立融入国家战略的多元化渠道 …………………… 156

（三）多层次、全方位地融入国家区域发展战略 ………… 157

三、内蒙古融入国家区域发展战略的若干政策建议… …………… 159

（一）国家层面 ……………………………………………… 159

（二）自治区层面 …………………………………………… 163

专题六　优化营商环境促进新旧动能转换高质量发展……… 166

一、内蒙古营商环境概况… ………………………………………… 166

二、内蒙古营商环境主要问题… …………………………………… 170

（一）内蒙古营商环境在全国位次排名靠后 ……………… 170

（二）建立法治化、市场化、国际化营商环境还有较大差距 … 170

三、优化内蒙古营商环境思路… …………………………………… 171

（一）提升政府服务能力，建设诚信政府 ………………… 171

（二）大力营造法治化、市场化、国际化营商环境 ……… 171

（三）积极借鉴其他省份经验 ……………………………… 172

专题七　内蒙古人力资源建设研究…………………………… 174

一、内蒙古人才数量、分布和演变… ……………………………… 174

（一）内蒙古人才数量及构成情况 ………………………… 174

（二）内蒙古各盟市人才数量、分布及演变 ……………… 177

二、内蒙古人才培养现状及问题… ………………………………… 178

（一）内蒙古高等教育和人才培养现状及问题 …………… 179

（二）内蒙古职业教育和培训发展现状及问题 …………… 184

三、内蒙古人才支撑政策比较分析… ……………………………… 189

（一）内蒙古自治区及各盟市人才政策出台情况 ………… 189

（二）代表性地区人才政策概要 …………………………… 189

四、内蒙古人才政策短板和政策建议… …………………………… 192

（一）内蒙古人才政策存在的问题 ………………………… 192

（二）对内蒙古人才政策的建议 …………………………… 193

专题八　国家新旧动能转换的政策脉络及其要点…………… 196

一、新旧动能转换的时代背景… …………………………………… 196

二、新旧动能转换内涵… …………………………………………… 197

三、中央政策脉络… ………………………………………………… 198

四、中央政策要点… ………………………………………………… 202

（一）旧动能改造、提升 …………………………………… 202

（二）新动能培育政策 ……………………………………… 203

五、未来政策展望… ………………………………………………… 204

专题九　新旧动能转换的地方政策与启示…………………… 212

一、新旧动能转换的政策定位… …………………………………… 212

二、新旧动能转换的政策措施… …………………………………… 213

（一）建立新旧动能转换评价指标体系 …………………… 213

（二）旧动能转换政策 ……………………………………… 214

（三）新动能培育政策 ……………………………………… 215

三、加快新旧动能转换的启示… …………………………………… 215

（一）构建新旧动能转换评价指标体系 …………………… 216

（二）旧动能重在提质 ……………………………………… 216

（三）新动能首在增量 ……………………………………… 216

参考文献………………………………………………………… 225