《灾后风险与危机应对：结构·情感·文化》：
在汶川地震发生后，上千万人被临时安置在各种各样的简易房屋、抗震帐篷等避难设施中。余震不断，随时都要防止地震次生灾害的发生，每日都处在惊恐之中。灾区民众可能会担心，自己是否已被纳入政府救助统计的名单里。特别是在农村地区，地理位置偏远，救援物资紧缺，多数村民都会盯住有限的救灾物资。乡镇政府在接到救灾物资后，按照常识应该马上分发给那些受灾最严重的村庄，再由村委会分发给受灾最严重的村民。如果涉及国家现金补助和社会捐款的发放，村委会必须经过各组村民代表讨论，推举名单、进行公示，没有异议的情况下才能下拨钱款。可是在灾害发生后的混乱时期，救灾刻不容缓，大家很难坐下来按部就班、细致甄别，而且不患寡而患不均，农村的关系比较复杂。于是，一些地方就采取平均分配救灾物资、救灾款的方式。
在汶川地震中，参与救灾工作的社工秉持弱势优先原则，尽力将最宝贵的资源投入到最需要的人群中去，尽可能实现精准救助和公平救助。但是，在救灾安置上，每个个体的安置方案和实际情况差异性较大。如果单纯按照财产损失程度定义灾民身份及援助标准，其实是忽视了个体之间的差异，一些弱势村、弱势族群的特殊需求会被忽视，这样的灾后救助某种意义上说也在制造不公平。①
在灾后救援、安置和重建的过程中，部分灾民对形式公平、结果公平有不同的理解，特别是当自己的需求没有得到及时满足时，救灾政策会引发部分灾民的不满。南山岛遭受台风袭击后，部分灾民就对房屋重建的审批问题产生了不公平感。有村民反映，建房的审批基本流程是村民上报村委会，村委会上报管委会，但管委会一般搁置不予审批。能够审批盖房的主要是很早就盖了房子的、关系够硬的等情况。关于建房，管委会给了一些水泥和瓦片到村委会。村里有些人领到了水泥和瓦片，有些人则没有。①
救助政策往往注重原则性，而现实情况却千差万别。受灾的每家每户的现实情况远远比政策制定者想象的复杂得多，政策执行者的自主空间和灵活性没有办法解决灾民个体受灾情况不同和需求差异问题，形式上的公平与公正、结果上的公平与公正很难有机统一。比如农户建房补助，中央的政策是每户一万元，地方政府再给予一万元房屋重建补贴。但是到了农村，不考虑每户人口多寡，一律给予两万元房屋重建补贴就有些不合适。因为有的一家三口人，有的一家六口人，有的是分家后组成的新家庭，有的是祖孙三代同堂，有的家庭尽管四世同堂住在一起，但是有两三个户口本，还有人住在这里，但户口却不在这里或者户口在这里但人却不在这里住等情况。如果基层负责执行救灾安置和灾后重建政策的乡镇政府照本宣科，按照派出所户籍登记来发放补助，势必引出很大的纷争来。为了避免灾民之间的纷争，基层政府必须仔细调查每家每户真实的受灾情况和家庭情况，充分征求民意，然后再制定实施细则。但是，基层政府严格按照程序仔细调查每家每户的受灾情况，制订救灾方案时又广泛征求民意则会耗时又耗力，最后灾民拿到补贴可能要等五六个月甚至一两年。这又会引发部分灾民抱怨。因此，基层政府拿到救灾物资和资金，如何把它合理合法地分配下去，既要达到救灾的目的，又不会引起民众的不满和社会不稳定事件的发生，确实是一个需要政府绞尽脑汁思考的问题。
此外，地方政府为了安抚灾民情绪，消除民众的因灾恐慌问题，往往借助于媒体宣传地方政府的救灾行动、救灾效果。但是，在遭受灾害的情况下，民众基于对自身情境的定义，将自己看作是“灾民”，对外部的救灾行动有强烈的期望。从“灾民”的牛活困境、心理紧张来看.他们急切盼望能够得到及时的关注和救助，尽快摆脱生产生活困境。安全感是人的基本需求，这种基本需求必然会催生强烈的“期盼”。一旦这种期盼形成“救助预期”，而政府的救灾行动、救助力度与其“预期”存在差距，就很容易引发民众的批评、谴责和不公平感。在灾后救助、安置和重建的过程中，救灾政策要既能保证救灾、恢复和重建工作的效率，又能够体现形式上的公平。但是，注重形式公平很可能会脱离部分灾民的实际需求，导致实际救灾结果上的“不公平”；为了提高救灾效率，救灾标准、程序的“精准性”让位于政策执行的“一致性”，也会导致部分灾民在横向比较后产生不公平感。民众对救灾政策、救灾结果的不公平感又会与民众日常生活中的经验感知相联系，通过腐败感知强化救灾政策的不公平感，进而影响民众的相关行为。
灾区民众的不公平感凸显了他们的“身份建构”的价值和实际意义：通过横向比较和纵向比较，将自己的“困难”揭示出来，并与特定的社会结构问题相联系，强化了灾民个体与社会结构和制度之间的紧张。在“问题化”的过程中，灾民的归因与归责实现了转移，由不可控的自然因素转向可控的救灾政策过程，将自身的“困境”政治化、社会化，推人政府政策议程。在不公平感的支配下，部分灾民通常将自己的悲惨遭遇和现实生活困难归因于救灾政策内容不公平、程序的不公正等因素。这种不公平感推动群体由“问题中心”向“情绪聚焦”的转型。借助于人际互动，灾民群体强化了“问题”的普遍性，并将这些“问题”与政府履职不到位、救灾政策缺乏公平性、救灾政策脱离实际等联系起来，产生了针对基层政府和救灾政策的不满情绪，进而产生集体行动意向。
……
展开
