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以都市圈为增长极，促进长三角一体化高质量发展

陆铭

2022年3月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布。在建设全国统一大市场和实现经济高质量发展的过程中，长三角城市群应起到标杆性的作用。其中，我认为最为重要的抓手就是围绕几个核心大城市，打造现代化都市圈，形成高质量发展的新的增长极。

在集聚中走向平衡的高质量发展格局

当前中国已经形成了规模大小不等的城市群“抱团取暖”的发展格局，在每一个城市群内部，也已经形成了中心城市向外辐射的发展格局。

在长三角城市群内部，围绕中心城市，也已初步形成了上海、南京、杭州、合肥四大都市圈。第七次全国人口普查显示，长三角城市群内部出现了人口向上海、南京、杭州和合肥等中心城市及周边地区，以及沿海和沿长江地区集中的态势。

在人口集聚的过程中，不必过于担心区域发展的不平衡。事实上，江苏、浙江、安徽省内均出现了城市间人均GDP差距不断缩小的良好态势，而且不同城市之间呈现出差异化发展的格局。

在新的发展阶段，通过统一市场建设发挥规模经济效应变得越来越重要。制造业内部，产业的规模化驱使产业链上下游企业在城市群内集聚，同时，服务业和制造业之间也出现深度融合的趋势。城市群整体的制造业越强，中心城市的服务业在城市群发展中的引领功能越强，中心城市服务业在自身GDP中的比重不断提升。

在上述经济规律驱动下，长三角的不同城市间已经呈现出分工深化、优势互补、梯度发展的格局。上海、南京、杭州、合肥等中心城市生产性服务业赋能于自身及其他城市的制造业，且具有发展消费性服务业的强大规模经济，并建设成消费中心城市。苏锡常、浙江沿海都市带、皖江都市带等地理条件较好的城市集聚占地较多的制造业。较外围的皖北、皖南、苏北发展各具特色的产业、资源产业、旅游、农业等。

都市圈建设是长三角一体化高质量发展的关键

从全球发展趋势来看，随着经济现代化水平逐步提高，城市群一体化的趋势越来越明显，中心城市及周边的中小城市必然形成一体化程度最强的都市圈，成为生产要素高效集聚的增长极。围绕核心大城市，在半径几十甚至上百公里的范围内，建成网络化的轨道交通和高速公路，人口、土地、资本等生产要素由市场力量进行配置，都市圈成为日常“通勤圈”。

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》已经提出“一极三区一高地”的战略定位中，其中，放在首位的是“全国发展强劲活跃增长极”。长三角三省一市的人口规模近2.4亿，面积近36万平方公里，人口是日本的两倍，总面积接近日本全国，但平原面积远超日本，还拥有世界上其他城市群难以比拟的长江中下游黄金水道。但客观上来说，长三角城市群的经济与日本还有较大的差距，2021年，长三角三省一市GDP总量为4.14万亿美元，而日本的GDP总量为4.9万亿美元。面向长远的未来，在长三角城市群如果能够形成两倍于日本的经济总量，将不负引领整个中国经济发展的重大使命。

无论是国家的发展，还是城市群的发展，都需要形成以大城市为核心的都市圈，作为一体化高质量发展的增长极。近年来，上海、南京、杭州、合肥等大城市正在形成与周边中小城市一体化发展的都市圈，合肥在近年来的发展尤其引人瞩目。但如果与日本的都市圈相比，长三角的几大都市圈仍有差距。

日本经济与人口高度集中在东京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈这三大都市圈。三大都市圈构成“4小时经济圈”，人口占日本总人口的比例为52.42%。其中，东京都市圈在13000平方公里的面积上集聚了超过3700万的人口，人口占全日本的三分之一，2020年GDP总量达15200亿美元，也大约占全日本的三分之一。如果以东京都市圈为参照，长三角的都市圈发展还远远不够。以上海为例，上海地处长江经济带的龙头与亚太沿海城市带的交点处，正加快打造国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接。上海与紧邻的江浙中小城市形成的潜在都市圈11000平方公里范围内，人口约为3100万。如果将上海和苏州相加，两市的人口总量3764万人，GDP总量为1万亿美元，人口多于东京都市圈，但GDP却只有东京都市圈的三分之二。

省级的行政边界仍然对于一体化发展产生了制约。我们的车流大数据分析显示，从全国平均来看，如果两个城市相距200公里，又不处于同一个省的话，两者之间的货车车流相当于同省内部相距302公里的城市间车流，换句话说，省级的行政边界大约把城市拉开了100公里的距离。这种省际的边界效应，除了天然的地理与文化阻隔之外，还与跨省的交通连接不够畅通，在生产要素市场上一体化程度不够高有关。

在长三角内部，借助于江苏和安徽两省的合作，“跨界”突破的南京都市圈发展规划也已经推出，上海与周边中小城市形成的上海都市圈也正在建设。但客观上，潜在的上海都市圈跨越了江浙沪三个省级单位的边界，南京都市圈跨越了江苏和安徽边界，覆盖了安徽境内的滁州、马鞍山、芜湖等城市，省际行政边界对都市圈仍有制约作用。相比之下，广州和深圳各自与佛山和东莞所形成的都市圈，却处于同省内部，都市圈一体化程度更高。从现状来看，广州和佛山的人口已经超过2800万，深圳和东莞的人口也超过2800万，而且深、莞两市的面积只有上海的三分之二。不仅如此，广、深两市之间正在进一步建设轨道交通的连接线，一体化进程还在加快推进。广佛深莞这个一体化区域的总人口已经超过5600万，接近整个广东省总人口的一半，这个数字还没有包括惠州、珠海、中山等市。相比之下，长三角内的都市圈建设应有紧迫感。

都市圈一体化发展受限，本身就与省级行政边界的影响有关。一方面，跨行政边界的轨道交通一体化建设仍然不足。例如，东京都市圈轨道网全长超过2750公里，虽然其中地铁仅约300公里，其余大量是城际铁路，但均发挥着一体化通勤的功能。中国的城市化晚于日本，地铁发展更好，上海的轨道交通全网络运营里程831公里，苏州城市轨道交通运营里程254.2公里，其中包括地上里程。上海与毗邻城市之间的铁路里程约676公里，甚至拓展到大都市圈范围约778公里，可以看到，在都市圈可比范围内来看轨道网，上海都市圈还有很大建设空间，其中的建设洼地就在省际边界的两边。另一方面，在现有的土地规划和管理体制下，每个市级行政单位都各自设定自己的开发强度和开发边界，势必在省际边界处形成发展洼地。事实上，东京都市圈在13000平方公里且大量是山地的情况下，土地开发强度达到33.6%，而上海都市圈范围在可比范围内基本上是平原，土地开发强度却低于东京都市圈。

都市圈引领的长三角一体化需要新举措

一是统一规划是一体化发展的基础。

第一，进一步完善中心城市和城市群发展战略，通过跨行政边界的类政府机构，强化一体化发展的协调机制。在城市群层面，围绕中心城市和都市圈建立协调机构，从具体项目入手，逐步建立健全体制机制，协调不同省份和城市之间的行动。该机构专门负责跨行政管辖边界的基础设施建设，并推进城市群内部公共服务均等化，以及市场一体化、政策一体化和公共服务、社会保障一体化。在这方面，是有国际经验可循的。例如，从1956年开始，日本政府组建了总理府下属，且由建设大臣领衔的机构——首都整备委员会，来负责首都圈的战略规划、资源协调，以及计划推进。跨边界的都市圈一体化发展，还可借鉴国际上“开放行政边界的产业共治”模式。例如，荷兰与德国边界的合作区，成为今天众多欧盟国家边界合作区建设的参考。其中最著名的是上莱茵边境合作区，这个德法瑞三国交界，以巴塞尔都市圈作为核心的地带，其最初的合作始于1963年，由企业发起，并在1975年开始组建了国家层面的官方合作平台。跨边界合作区需要多地政府协商出双赢、可持续、促进产业发展的税收分配模式。在丹麦—瑞典生物医药合作区，两国政府经过约10年谈判，达成了双方都能接受的合理分配模式，促进了生物医药产业迅速发展。

在南京都市圈规划之后，建议加快推进上海都市圈等都市圈规划。上海亟须加强与昆山、太仓、吴江、嘉兴等邻近中小城市的一体化，加快规划建设日常“通勤圈”意义上的“上海都市圈”，成为已经提出的“1+8”“上海大都市圈”的核心都市圈。其中，上海如果能够强化与苏州的同城化，应能形成更强大的增长极，更好地发挥对于长三角城市群发展甚至全国发展的引领作用。

要充分看到虹桥国际商务区及其辐射范围对于长三角一体化发展的战略意义。建议以虹桥交通枢纽为核心，高标准建设国际化中央商务区，形成“一核两带”发展格局。建议在长三角G60科创走廊建设基础之上，以虹桥交通枢纽为核心，加强沿轨道和公路的开发强度，对虹桥国际商务区按照相对独立功能的现代化大城市进行建设。提高虹桥空港的亚太国际航线比重，强化虹桥国际商务区的跨国公司总部（特别是亚太总部）经济功能，并加强长三角主要城市高铁站对接虹桥机场的值机功能，更好地发挥虹桥国际商务区辐射长三角的地理位置和基础设施优势。

第二，在交通基础设施方面，全面建成以大运力交通为骨干，各种交通方式无缝结合的网络状交通运输体系。在城市群内部推进城际铁路为主的交通网络，改善城际铁路与主要城市市内地铁网络的联通性。此外，加强围绕中心城市“1小时通勤圈”的轨道交通建设，特别是要强化跨行政边界的轨交网建设，以大体量、快速度的轨道交通建设提高都市圈外围区域和中心城区之间的通勤效率。与此同时，在外围城市和中心城市因地制宜建设便捷的点到门交通基础设施，如外围城市轨道交通周边的停车场、公共交通，都市圈中心城区的公共汽车、小巴、共享汽车和共享自行车（电动车）等，以此作为“最后一公里”的有效补充，提高出行便捷度。

二是人口和土地资源的一体化配置是关键。

第一，要加快长三角城市群内部流动人口市民化和城市间积分累积互认。国家层面已经提出要加快户籍制度改革，推进外来人口的市民化进程。未来长三角一体化进程需要在三个方面同时发力，促进外来人口的市民化。一是对于长期稳定就业居住的外来人口，确保以实际居住年限和社保缴纳年限为主要标准，加快推进市民化进程。二是在经济发展水平相近的特大城市之间，率先实现外来人口积分落户同城化累计互认。三是公共服务资源按常住人口进行配置，对暂时未能获得当地户籍的外来人口，加快推进公共服务（特别是义务教育）均等化。

第二，要增强土地管理的灵活性。在都市圈内进行国土空间统一规划，突破传统的按城市辖区设置开发强度和城市发展边界的模式，使城市土地开发（特别是轨道和公路沿线开发）适应常住人口增长趋势，并进行动态调整。此外，继续完善国务院“下放”永久基本农田转建设用地审批权的相关实施办法。在建设用地指标可跨地区交易的基础上，不妨以“结对子”的方式，在人口流出地通过闲置建设用地复耕的方式有偿调增农业用地人口流入地调减的农业用地（包括基本农田）。应允许在中心城市及周边地区落户的外来农村户籍人口自愿且有偿地放弃家乡农地和宅基地，并相应增加人口流入地的建设用地指标。同时，在人口大量流入的都市圈范围内要加快集体经营性建设用地入市，加快农村宅基地制度改革，允许农民在自愿且有偿的前提下进行宅基地转让，或对已经不作为自住功能的宅基地转集体经营性建设用地并入市。通过以上举措，加快形成中心城市向外沿轨道和高速公路放射状的都市圈一体化发展格局。

（2022年9月29日）

001 序言  新城市与中国的新未来  秦朔 

圈群城市进行时 

003 以都市圈为增长极，促进长三角一体化高质量发展 

010 成都东进重庆西扩，成渝“双城记”渐入佳境 

015 武汉都市圈获批，瘦身提质挺起长江龙脊 

019 上海大都市圈：渐行渐近的世界级城市群 

024 又一跨省域都市圈来了：重庆21区+四川广安 

028 广佛全域同城化，都市圈建设绕不开的样本 

034 都市圈提速、剑指“国中”，济南的雄心呼之欲出 

038 组团培育国家中心城市，杭甬“双城记”怎么唱？ 

043 长株潭都市圈率先“出圈”，长沙从虹吸走向辐射 

048 北部湾城市群发力，南宁站上新风口 

052 长江中游、北部湾、关中平原城市群，都安排上了 

057 长江中游城市群获重磅批复，经济第五极呼之欲出

061 三省一市共建，虹桥为何不只是上海的虹桥 

067 放下“瑜亮情结”，成渝携手打造中国经济第四极 

072 黄河流域重磅规划出炉，这些沿黄城市迎来新机遇 

077 打包争创国家中心城市，长株潭如何谱好协奏曲？ 

锚定高质量发展 

085 GDP10强城市重排座次，如何改写城市竞争格局 

089 第25座万亿之城，常州还是烟台？ 

094 数字经济大发展、营商环境大提升，江西做对了什么？ 

100 1.8万亿投资、8个重特大项目，上海向全球释放信心 

106 百强区揭榜，透露了区域经济的哪些秘密？ 

110 赣南十年腾飞，老区振兴样板 

115 大手笔促消费，深圳打响第一枪 

119 竞逐GDP万亿之城，温州绍兴嘉兴谁能一马当先？ 

124 郑州加入角逐，第二批国际消费中心城市花落谁家？ 

129 国务院发文支持贵州发展，大数据大省要“闯新路” 

134 十万亿大省成绩单：广东总量第一，江苏增量反超 

138 第24个万亿之城：“世界工厂”东莞是怎样炼成的 

143 最新百强县公布，县域经济转型的窗口已打开 

147 佛山“无影脚”，一座GDP万亿之城的崛起

转型升级探新路 

155 七座超大城市之后，谁能晋级第八席？ 

160 向海而兴，深圳冲刺全球海洋中心城市 

164 建设全球海洋中心城市，这八城开辟新赛场 

169 临港新片区“三岁初成”：蹚出更高水平开放的大道 

174 布局“元宇宙”新赛道，上海为何能领先一步？ 

179 广州南沙：大湾区几何中心迎来历史性机遇 

184 新电商时代，杭州还能领先吗？ 

189 赣州、闽西，这两大革命老区为何被委以重任？ 

193 沪苏浙城市结对合作帮扶，皖北要“起飞”了 

198 城市简称，为何会成为西安“甜蜜的烦恼”？ 

203 除了全运会，西安这些年也“蛮拼的” 

207 申遗成功的泉州，有“爱拼才会赢”的基因 

211 做大做强石家庄，多地为何力推“强省会”战略？ 

215 《洛神水赋》走红后，河南第二大城市如何出圈？ 

219 晋级特大城市，合肥做对了什么？

大交通推动大发展 

225 东方枢纽来了，上海又一超级工程浮出水面 

230 新成昆线全线通车，凉山驶入动车时代 

235 建设综合立体交通网主骨架，这“4极”再挑大梁 

240 中国首条跨海高铁，助力榕厦泉唱好“三城记” 

244 打通广西“任督二脉”，平陆运河力争年内开建 

249 强化开放枢纽门户功能，上海锚定又一个“世界级” 

254 大运河全线通水，哪些城市最受益？ 

258 早上吃泡馍中午吃火锅，“高铁西三角”呼之欲出 

262 合肥南昌高铁直通，中国高铁驶入4万公里时代 

266 世界级的长三角，需要世界级的港口群 

270 中老铁路开通，云南“辐射中心”驶入快车道 

274 北沿江高铁，将如何改变长三角？ 

277 再次无缘机场，但苏州不必失落 

281 青岛这座新机场，关乎“北方第三城”之争 

286 全省开通23条地铁，“苏大强”何以这么强？ 

290 “双国际机场”第三城，为何是成都？

人才是第一资源 

297 生孩子，将成为越来越重要的区域竞争力 

301 西安剑指超大城市：2035年服务人口将达两千万 

305 无缘特大城市后，宁波放大招“抢人” 

310 郑州落户“零门槛”，河南打造“强省会” 

314 落户限制再放开，哪些城市还能“长”？ 

319 老区城市如何吸引人才？福建三明放大招 

323 1000万霸气“抢人”，重庆、无锡底气何在？ 

327 建设青年发展友好型城市，山东“全省总动员” 

332 中部人口第一城易主，郑州拟五年吸引百万青年 

337 武汉年增120万人，新一线城市的进击 

342 吉林全面放开落户，长春晋级特大城市有望？ 

346 这份排名，再证“逃离北上广”是个伪命题 

350 十年增长近2000万，长三角为何如此吸引人？ 

352 城市是超大还是特大，人口只是衡量标准之一 

356 18个千万人口城市背后，有哪些规律与趋势？ 

361 常住人口2000 万+，重新想象“大成都”

打造特色城市名片 

369 确立“时尚之都”地位，上海明确时间表 

373 十年绿色发展，西宁聚焦打造生态文明高地 

378 谁是中国足球第一城？15个重点城市来了 

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388 咖啡馆数量全球第一，上海如何切入万亿大市场？ 

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397 上海再造新名片：世界一流设计之都 

401 这个东北小城，凭啥这么火？ 

406 市长挂帅打造足球重点城市：走好“强基”之路 

410 中国第五个“世界美食之都”，为什么是淮安？ 

415 北上广深都进榜了，“蓝天指数”也是城市软实力 

420 大型主题公园新版图：全球第五座环球影城来了 

424 凭“房票”买房，为什么是武汉？ 

428 在校大学生最多的城市，为何是广州？ 

432 后记  城市生长的澎湃记录  夏正玉